LIBRO V

LOS COMICIOS Y EL SENADO

Si bien es cierto que la comunidad romana vino a la vida como una monarquía perfecta y fijamente definida, y que aun durante la organización republicana, la magistratura, que no tenía otro fundamento que ella misma, era una institución sustantiva que se hallaba frente a la ciudadanía, como cosa distinta de ella, sin embargo, también lo es que dicha magistratura tenía limitaciones jurídicas en su obrar, tanto con relación a los particulares ciudadanos como con relación al Consejo de los Ancianos y con relación a la colectividad de los ciudadanos legítimamente congregados en asamblea. Al estudiar las funciones encomendadas a los magistrados hemos expuesto lo concerniente a los derechos políticos que correspondían a los particulares ciudadanos y que no dependían del arbitrio de aquellos, lo concerniente a la capacidad para aspirar al desempeño de los cargos públicos, lo concerniente a la facultad de formar parte del ejército y lo concerniente a la administración de justicia. Quédanos todavía por exponer en qué tanto el magistrado, sin el cual no podía ser ejecutada acción alguna de la comunidad, se hallaba obligado a provocar para realizarla la intervención o cooperación de la comunidad misma, inquiriendo la opinión que sobre el asunto tuvieran, ya la asamblea de los ciudadanos, ya el Consejo de los Ancianos. Acerca del particular regía primitivamente el principio según el cual la magistratura tenía la obligación y el derecho de poner en práctica y hacer que funcionase el orden jurídico existente; pero siempre que se tratara de obrar separándose de lo preceptuado en este orden jurídico vigente, como acontecía, v. gr., en los casos de declaración de guerra o de formación de un testamento, y mucho más cuando aquel orden hubiera de sufrir una alteración general, era preciso pedir el consentimiento de los indicados factores. Las consecuencias de esta idea fundamental se fueron desnaturalizando esencialmente conforme iba pasando el tiempo. La ciudadanía empezó a congregarse sin contar para ello con la intervención del Consejo, y si bien es verdad que la magistratura es la que siguió teniendo la iniciativa y que los Comicios no llegaron nunca a adquirir legalmente aquella omnipotencia que correspondió a la ekklesia helénica, sin embargo, en realidad ellos fueron los que poco a poco se apoderaron de la soberanía de la comunidad. El Consejo de los Ancianos, en su forma originaria, dejó de participar en el gobierno de la comunidad, pero readquirió esa participación cuando el mismo fue ampliado en la organización patricio-plebeya, y la readquirió, porque cada vez fue haciéndose más extensa la obligación que la magistratura tenía de atenerse a las proposiciones hechas al Consejo. Finalmente, los Comicios dejaron de funcionar en la época del principado, y entonces el legítimo depositario de la soberanía del pueblo fue el Senado, el cual fue legalmente adquiriendo la plenitud de sus atribuciones a medida que se iba retrocediendo de hecho a la Monarquía. De todo esto vamos a tratar en el presente libro.

CAPÍTULO PRIMERO

INTERROGACIÓN A LA CIUDADANÍA

De la ciudadanía hemos tratado en el libro primero. En los más antiguos tiempos protohistóricos, estaba formada esta por la totalidad de los miembros de las familias, por los patricios, y en los tiempos históricos, por la totalidad de estos patricios y por los miembros de la comunidad salidos de la clientela, o sea los plebeyos. En esta última época no había una colectividad que fuese peculiar, políticamente hablando, de los patricios; pero sí había una colectividad peculiar de los plebeyos, colectividad que no era la ciudadanía, aun cuando funcionaba en muchos respectos con derechos iguales a esta.

Una cierta intervención general de la ciudadanía en los negocios públicos la tenemos en la prohibición general existente de ejecutar los mismos en lugar privado; esta limitación, cuya importancia política y moral no puede ser bastante encarecida, fue siempre una traba impuesta al ejercicio de la actividad de los magistrados cuando la misma se relacionaba con los particulares; fue una traba, singularmente en lo relativo a la administración de justicia y a la leva. Por regla general, el magistrado realizaba sus actos como tal ante el público (in conventione o contione), y en lo tanto sin formalidades; sin embargo, también acontecía, sobre todo en los actos sacrales de los más antiguos tiempos y en la subasta, que la ciudadanía asistiera a un acto público organizada conforme a las divisiones en curias o centurias de que constaba. De esta manera se llevó a cabo la inauguración del sacerdote-rey y la de los demás altos sacerdotes de la comunidad, y de la misma manera se cerraba el censo con la solemnidad del sacrificio expiatorio.

La intervención efectiva de la ciudadanía en la celebración de un acto público, intervención que implicaba que todos los ciudadanos que participasen en dicho acto manifestaran su voluntad tocante al asunto, presuponía forzosamente la congregación de los mismos según la organización que por la Constitución les correspondía, esto es, por medio de los comitia, cuyas formas quedan expuestas en el libro primero. La base de organización de los Comicios era doble, civil y militar: en cuanto todo ciudadano era al propio tiempo que ciudadano un individuo obligado a la defensa de la patria, la ciudadanía podía congregarse, o atendiendo a su organización civil, esto es, bien por curias ordenadas por familias, bien por tribus, para cuya formación se atendía principalmente al domicilio de los ciudadanos, o atendiendo a la organización militar, es decir, a la división de la misma en centurias. En la ciudadanía patricio-plebeya, la reunión por curias se conservó vigente para entender en ciertos asuntos privados tocantes a las relaciones de familia, pero la dirección de la asamblea le fue encomendada al sumo pontífice (pág. 51); por tanto, aquellos actos, para los que habían de ponerse de acuerdo el magistrado y la ciudadanía, ya en la época republicana no podían ser confirmados por las curias. Los Comicios propiamente políticos de esta época se congregaban o por tribus o por centurias. La plebe, que como tal no era un organismo compuesto de individuos obligados al servicio de las armas, se congregaba como concilium, en un principio por curias y más tarde por tribus. Los Comicios organizados militarmente duraban más tiempo y tenían mayores formalidades que los de la organización civil, pero también eran más principales y aristocráticos. Al tratar de la competencia se indicará que había una serie de acuerdos que no podían ser tomados más que en esta forma militar; pero, en cambio, también se hallaba prescrita la forma civil para otros actos. Al menos en los tiempos de que ya tenemos bastantes noticias, no existía una determinación y delimitación general de las facultades de estas diversas formas de Comicios, y lo mismo hay que decir de estos con relación al concilium de los plebeyos en la época posterior a la lucha de clases. Cuando las costumbres o alguna ley especial no dispusieran otra cosa, la ciudadanía podía ser interrogada en cualquiera de las tres formas.

Es también aplicable a la materia de que ahora se trata, la regla según la cual toda acción de la comunidad era un acto ejecutado por la magistratura. Las acciones de que aquí nos ocupamos las ejecutaba también un magistrado, pero esa ejecución no tenía lugar hasta después de haber obtenido el consentimiento de la ciudadanía. La convocación de esta para semejante fin fue, sin duda alguna, un derecho del rey en la organización patricia. En la organización patricio-plebeya, si se prescinde de la asamblea reunida por curias, la cual en esta época no era competente sino para conocer de asuntos privados y funcionaba bajo la dirección del pontífice supremo, la convocación de la ciudadanía era una facultad que correspondía a la magistratura suprema, esto es, al cónsul, al interrex, al dictador y al pretor, y también a los magistrados excepcionales revestidos de poder constituyente, fuese cual fuese la forma en que la ciudadanía se congregase. A los censores, a los ediles curules y al pontífice máximo les estaba permitido, por excepción, convocar los Comicios inferiores para entender de las multas e indemnizaciones graves por esos magistrados impuestas. El derecho de convocar la plebe correspondía al tribuno del pueblo por analogía con los cónsules, y a los ediles plebeyos por analogía con los curules. Todos los demás magistrados, de igual manera que los promagistrados, carecían del derecho de convocar en su propio nombre la ciudadanía; pero, con respecto al procedimiento penal, se permitía convocarla por representación, puesto que podían congregar la ciudadanía para este fin el cuestor en virtud de una orden de un magistrado supremo, y el tribuno del pueblo por mediación de un magistrado supremo de la comunidad.

Las modalidades de la convocación de la ciudadanía y de la plebe y las de la adopción de acuerdos por parte de una y otra vamos a estudiarlas todas reunidas, exponiendo las particularidades propias de cada forma, hasta donde quepa hacerlas objeto de nuestro examen, según vayamos haciéndonos cargo de cada una de las etapas de dichas convocación y toma de acuerdos.

La convocatoria de la ciudadanía se iniciaba siempre publicando el magistrado el objeto y el día de la reunión.

Tocante al objeto, en los casos en que la ciudadanía hubiera de congregarse para elecciones o para funcionar como tribunal, bastaba con una publicación general de las proposiciones que se tenía intención de hacer a los Comicios. Cuando se tratara de formar leyes, en los tiempos históricos era preciso presentar al público el proyecto de ley en su tenor literal, escrito; después de presentado, no se permitían variaciones en el mismo. En los últimos tiempos de la República se hallaba prescrito, además, que se depositara una copia del proyecto en el archivo de la comunidad.

En el sistema antiguo, no hubo día fijo señalado para la celebración de los Comicios más que para los Comicios por curias, los cuales se reunían todos los años el 24 de marzo y el 24 de mayo, singularmente para la ratificación de los testamentos. En los tiempos posteriores, el magistrado señalaba a su arbitrio el día en que habían de congregarse los ciudadanos; solo quedaban exceptuados como inhábiles para este acto, por un lado, los días fijos de reunión de los tribunales (dies fasti), y por otro, los días de fiesta, ya estuvieran fijados en el calendario (dies nefasti), ya los hubiera determinado la magistratura por modo ordinario o extraordinario; además, en los tiempos posteriores de la República, los primeros días de las semanas de mercado que en el curso del año tenían ocho días. Entre el día de la publicación de la convocatoria y el de la reunión de la ciudadanía, habían de transcurrir, al menos, tres de aquellas semanas (trinum nundinum), computando en ellas los dos días dichos; pero si hubiera peligro en el retardo, los magistrados se hacían con frecuencia dispensar de guardar este plazo, o se dispensaban ellos mismos. — La reunión se celebraba de día, y comenzaba, por regla general, al salir el sol; ni antes de que este saliera ni después de ponerse podían funcionar los Comicios.

Por lo que al lugar se refiere, la ciudadanía no podía congregarse sino a cielo descubierto y dentro de los límites a donde alcanzase el régimen o jurisdicción de la ciudad (pág. 163). En los primeros tiempos de la República se intentó tener una asamblea de ciudadanos en el campo militar, pero inmediatamente fue prohibida; en la agonía de la República, Pompeyo comenzó a congregar los Comicios centuriados en el suelo macedónico, pero este fue un hecho totalmente aislado. Especialmente la asamblea civil de las curias siempre tuvo lugar dentro del recinto murado, por regla general en el mercado, en el sitio denominado por eso comitium, mientras que la asamblea militar de las centurias se verificaba fuera del recinto murado, pero dentro de la primer piedra miliaria, regularmente en el campo de Marte. La asamblea de las tribus, tratada con menos rigor que las anteriores, tanto la congregación de la ciudadanía por tribus como el concilium de la plebe, podía celebrarse lo mismo dentro que fuera de la muralla, con tal que se verificase en el ámbito donde alcanzaba el régimen de la ciudad; por regla general, se realizaba en los primeros tiempos en el patio del templo de Júpiter capitolino, y posteriormente, cuando se trataba de hacer leyes, en el Forum, y cuando de elecciones, en el campo de Marte, donde en tiempo de Augusto se estableció una plaza especial de votaciones (saepta Juliae), junto al edificio en que se pagaba a los soldados (diribitorium).

Tocante a la discusión preparatoria, eran distintas las reglas que regían, según que se tratase de una elección, de un proceso o de un proyecto de ley. En materia de elecciones, parece haber sido prohibidas, ya por la costumbre, ya por la ley, las discusiones preparatorias bajo la presidencia de los magistrados; la adquisición de los puestos públicos, regida por la costumbre y enérgicamente desarrollada, parece que era asunto entregado puramente a la actividad particular. Por el contrario, cuando los Comicios funcionaban como tribunal, se hallaba legalmente prescrita, conforme se ha dicho (página 392), la discusión preliminar o preparatoria del asunto en tres plazos, ante la comunidad y por el magistrado que hubiera dado el fallo en primera instancia. Tratándose de proyectos de ley, no era necesario, pero sí permitido y corriente, el que quien presentara la proposición hiciera sobre el particular, cuando por lo demás se lo permitiese el magistrado autorizado para llevar la voz pública, cuantas manifestaciones le parecieran oportunas, a fin de persuadir (suasiones) a la ciudadanía o disuadirla (dissuasiones); también se permitía libremente por el magistrado a los particulares que hicieran uso de la palabra acerca del asunto. Estas discusiones preparatorias se tenían siempre ante la comunidad no organizada, por regla general no en el mismo día de la votación, y la mayor parte de las veces en el campo de Marte, donde estaba la plaza que regularmente se aprovechaba para hacer uso de la palabra (rostra), a bastante distancia de los sitios habituales para las votaciones.

La mañana del día anunciado para la votación, los heraldos convocaban a la ciudadanía para que concurriera al lugar que hubiere señalado el magistrado para verificar aquella.

Al mismo tiempo que se hacía la convocatoria de la comunidad toda, el magistrado que dirigía los Comicios invocaba el beneplácito de los dioses por medio de la auspicación (pág. 370). En las reuniones de la plebe, este requisito no existía. Pero también podía la divinidad oponerse a la celebración del acto aun después de haber sido contestada la interrogación, y en caso de que no hubiere tenido lugar esta, en cualquier momento de la discusión, debiéndose interrumpir el acto cuando tal cosa acaeciere. Por esta causa se acostumbraba consultar a los augures para toda asamblea.

El magistrado dirigía la votación sentándose en una tribuna elevada, en la cual tomaban igualmente asiento sus colegas y los altos magistrados en general, cuando se hallaran presentes. Después de la plegaria correspondiente, dirigía el magistrado dicho a los ciudadanos que tenía delante de sí la pregunta que habían de resolver. Luego determinaba, a lo menos en las asambleas por tribus, mediante la suerte, en qué división o grupo había de ejercitar su derecho de sufragio por aquella vez el ciudadano de cualquiera ciudad de la confederación latina que se hallara presente y tuviera derecho de votar, pero que no pertenecía a tribu ninguna (pág. 107). En seguida indicaba que la ciudadanía, que hasta el presente había permanecido desorganizada, se organizase en las divisiones o grupos votantes, yendo cada individuo a la que le correspondiera, lo cual se hacía con arreglo a las varias formas de los Comicios.

Las divisiones o grupos votantes daban su voto simultáneamente en los Comicios organizados civilmente, y sucesivamente en los organizados militarmente. Lo mismo que las treinta curias votaban simultáneamente, simultáneamente votaban también las tribus, cuyo número se aumentó con el tiempo, desde veintiuna a treinta y cinco. Por el contrario, las centurias votaban por el orden que imponía su organización, y como el orden de la centuriación sufrió cambios (págs. 61 y sigs.), hubo también de sufrirlos el orden de las votaciones. En el sistema originario del sufragio, votaban primero las centurias de caballeros, divididas en dos miembros: en un principio eran llamadas, probablemente, primero las seis centurias patricias y luego las doce plebeyas; posteriormente sucedió lo contrario, o sea votar primero las plebeyas y luego las patricias. Después seguían las centurias de los soldados de a pie, divididas en cinco miembros, el primero de los cuales comprendía las 81 centurias de los perfectamente armados, y los cuatro siguientes, las 94 divisiones votantes restantes, debiendo tenerse en cuenta, sin embargo, que si con los votos de los miembros primeros se lograba mayoría, los de los siguientes dejaban de emitirse. Posteriormente, la organización del sufragio se modificó, según queda dicho (pág. 62-63), sobre todo por haberse reducido la primera clase de los soldados de infantería de 81 a 70 votos, y haberse aumentado, en cambio, los de las cuatro categorías inferiores desde 94 a 105. Siguió vigente el sistema de la votación de los siete miembros, pero modificado, en cuanto que la prioridad en la emisión del voto dejó de pertenecer a las centurias de caballeros y se concedió, en cambio, a una de las 70 centurias de la primera clase de votantes de infantería, elegida en todo caso por suerte (centuria praerogativa), y las doce centurias plebeyas de caballeros, que antes tenían prioridad en el voto, fueron llamadas ahora a votar en segundo término, juntamente con las otras 69 de la primera clase, siguiendo después las seis centurias patricias de caballeros, y tras estas los últimos cuatro miembros votantes. De esta manera se logró privar a los caballeros del importante derecho preferente de sufragio que anteriormente tenían, y, por otra parte, pudo conseguirse que todo el mundo votase efectivamente, lo que antes de esta reforma no sucedía. En efecto, mientras antes se podía obtener la mayoría de los votos con solo que votasen las centurias de caballeros y el primer miembro o clase de los soldados de a pie, siendo inútiles ya los votos de los miembros inferiores de estos, ahora no tenían más remedio que votar los miembros últimos de infantería, porque entre el primero de estos y las centurias de caballeros no componían más que 88 votos de los 193.

La emisión del voto, durante la cual estaba prohibida toda discusión, se verificaba contestando sencillamente sí o no a la pregunta, y esto, tanto cuando se trataba de hacer una ley como cuando se trataba de un proceso, es decir, en los Comicios primitivos. Lo mismo puede decirse con respecto a las elecciones que empezaron a hacerse posteriormente en los Comicios, al menos mientras el magistrado tuvo facultades para hacer propuestas sobre el particular; del procedimiento electoral que más tarde se empleó, y en el que a los ciudadanos votantes les correspondía el derecho de iniciativa, trataremos después, en el capítulo dedicado a estudiar la competencia de los Comicios. En cuanto a la forma, verificábase la votación de manera que cada una de las divisiones votantes se hallaba encerrada en un espacio limitado, de donde salía el individuo que iba a dar el voto; al salir de allí, contestaba verbalmente a la pregunta que le hacía el «interrogador» (rogator) puesto por el magistrado a la división, el cual la consignaba en la tabla de votar. En el curso del último siglo de la República comenzó a hacerse uso del voto escrito en vez del oral, hasta que por fin la antigua forma cayó en desuso. Para el procedimiento escrito, se colocaba a la salida del lugar de la votación una urna (cista), en la cual depositaba el votante la tabla con su sufragio (tabella), y el resultado de la elección hecha por las divisiones se averiguaba contando el número de tablas. Los romanos no conocieron un mínimum de votos en las votaciones comiciales; los votantes que en cada caso se hallaran presentes representaban siempre para aquel momento y para lo sucesivo a toda la ciudadanía. En las ocasiones en que podía darse mayoría relativa, cosa que solo era factible en las elecciones de los Comicios de tiempos posteriores, con ella bastaba para que valiera el voto de la división votante.

El resultado obtenido dentro de cada división era comunicado al magistrado presidente, y si todas las divisiones votantes lo acordaban, el presidente publicaba ese resultado. Para el resultado total se requería la mayoría absoluta de los votos de las divisiones. En los Comicios celebrados para formar las leyes y fallar procesos, el magistrado estaba absolutamente obligado a hacer la publicación dicha, como igualmente también en general en los Comicios electorales, si bien aquí, cuando se celebraban elecciones con derecho de iniciativa de la ciudadanía, el magistrado reclamó a menudo con buen éxito en los primeros tiempos el derecho de diferir la publicación del resultado. Cuando no se lograba mayoría, o por cualquier otro motivo el acto no llegaba al fin, se consideraba como nulo y no se continuaba en otro día posterior, aunque sí podía repetirse en determinadas circunstancias.

Todo el acto de que se trata estaba penetrado y dominado por la idea de que la asamblea de los ciudadanos tenía que intervenir imprescindiblemente en la averiguación de la voluntad de la comunidad; pero que si esto era legalmente necesario, había que hacer en realidad de ello el menor uso posible. En general, se prohibía toda discusión y toda participación de los ciudadanos en la dirección de dicho acto. Tanto los Comicios como el Senado, que eran instituciones correlativas, estribaban y tenían por base la interrogación hecha a los particulares ciudadanos y la obtención de una mayoría; pero en la manera de contestar a la pregunta del magistrado había entre uno y otra una oposición marcadísima, pues mientras el ciudadano simple solo podía contestar sí o no en los Comicios, el senador contestaba fundamentando su opinión.

Aparte de la publicación que en el mismo acto hacía del resultado de este el magistrado que lo presidía, era frecuente que se ordenara en casos especiales una publicación de los acuerdos del pueblo para perpetuar su memoria; pero en general, cuando comenzó a hacerse uso de este medio fue en los últimos tiempos de la República, por César. La República romana no se cuidó de arbitrar recurso alguno para hacer constar las leyes vigentes, y aun la actividad de los particulares solo de un modo imperfecto se cuidó de llenar esta laguna. En los tiempos del principado es cuando por vez primera se sintió, al menos en alguna manera, esta necesidad.

CAPÍTULO II

EL SENADO Y LA INTERROGACIÓN AL MISMO

El Senado de la comunidad romana era una institución doble, doble tanto por su composición y funcionamiento como por su competencia, que examinaremos en el capítulo IV. Existieron, uno al lado del otro, el Senado de la ciudadanía patricia y el de la patricio-plebeya, siendo completamente distinto el uno del otro en cuanto a su importancia política. El Senado patricio, por lo mismo que todo miembro de él era teóricamente un rey, y de hecho podía funcionar como tal, era el legítimo poseedor y depositario de la magistratura, la expresión viviente de la eterna realeza que se hallaba sobre la ciudadanía, y era al propio tiempo el que ejercía vigilancia y servía de complemento al poder soberano de la comunidad, que correspondía a la ciudadanía, puesto que todo acuerdo de esta tenía que ser confirmado por el Senado patricio. El Senado patricio-plebeyo no fue mucho más que una asamblea que aconsejaba permanentemente a la magistratura suprema. En los tiempos históricos, el Senado patricio era una institución moribunda, mientras que el patricio-plebeyo era el que realmente manejaba el gobierno de la comunidad; aquel tenía la plenitud del derecho, mas no el poder; este, la plenitud del poder en defecto del derecho. Sin embargo, no deben ser separados el uno del otro, por cuanto el Senado patricio estaba contenido en el patricio-plebeyo y este fue una derivación de aquel, gracias a haberse ampliado así el número de sus miembros componentes como sus funciones, las más débiles de las cuales en sí mismas sobrepujaron luego a las antiguas atribuciones que por la Constitución correspondían al estrecho Senado patricio y fueron las que continuaron existiendo como facultades del Senado.

La denominación senatus, Consejo de los Ancianos, fue la que, hasta donde nosotros sabemos, se aplicó desde un principio a la corporación como tal, y la única que siguió usándose también en los tiempos posteriores. Pero la invocación con que comenzaban oficialmente las arengas al Senado patricio-plebeyo, a saber: patres (et) conscripti, esto es, patricios e inscritos, debe, sin duda, significar que no todos los inscritos pertenecían al Senado patricio propiamente dicho, al que tenía la plenitud del derecho, y cuando se pensaba en este, únicamente se llamaba a los patres en sentido técnico, que eran propiamente los patricios, es decir, se nombraba a los senadores patricios tan solo, con el objeto de distinguirlos de los senadores plebeyos, que se diferenciaban de aquellos. Los individuos que componían el Senado o Consejo no tenían un modo oficial de ser designados; la palabra senator, que fue incuestionablemente la que se empleó en un principio para llamar a los miembros componentes del Consejo estricto, no podía de derecho aplicarse a los plebeyos; pero a fin de que quedara velada la diferencia personal entre unos y otros miembros del Consejo, se prescindió del uso oficial, y en la práctica se aplicó abusivamente a todos la denominación referida; por el mismo motivo se cuidó también de evitar que la designación colectiva patres conscripti dejara de emplearse como título adecuado de los particulares miembros del Senado. En la época del principado se atribuyó a los senadores como título propio el predicado vir clarissimus, predicado que la ley fijó como tal a fines del siglo II.

Desde un principio se consideró que el número de los miembros del Senado tenía que ser fijo, en lo cual se diferenció desde luego el Senado del Consejo técnico que llamaban los magistrados para que les ilustrasen en el desempeño de los asuntos, esto es, del consilium, el número de cuyos componentes dependía del arbitrio del mismo magistrado. En la comunidad originaria, el número normal de senadores fue de ciento, por lo que el de la Roma trina de los Ticienses, Ramnenses y Luceres fue de trescientos. En los tiempos históricos, el Senado patricio no tuvo tasa legal alguna en cuanto al número de sus componentes; en cambio, el Senado patricio-plebeyo hizo suya la cifra de trescientos, cifra que continuó vigente por espacio de algunos siglos. A consecuencia de las innovaciones introducidas en el procedimiento penal, no pudo menos de reconocerse la necesidad de fortalecer notablemente el número de los senadores, con el objeto de que hubiera puestos bastantes para los grandes tribunales del jurado, y a esto obedeció el que Sila fijase y Augusto después mantuviese el número de puestos de senador en seiscientos. Mas pronto veremos que había ciertos elementos a quienes la ley daba derecho a entrar en el Senado, a lo cual fue debido que se traspasara frecuentemente el número normal de trescientos o de seiscientos. En la época republicana parece que no se quebrantó esencialmente la cifra normal de los senadores; pero en la del principado, sobre todo a causa de las órdenes imperiales que mandaban dar ingreso extraordinariamente en el Senado a ciertas personas, el número efectivo de los componentes de este cuerpo se fue aumentando poco a poco, hasta el punto de caer en olvido y perder su significación el número normal.

Para ser senador patricio no se necesitaba más condición, aparte la de poseer el más antiguo derecho de ciudadano, que la de la edad, puesto que solo podían sentarse en el Consejo los seniores, esto es, los varones mayores de cuarenta y seis años, por lo tanto libres ya del servicio de las armas. Claro está que mientras los plebeyos no eran otra cosa que compañeros protegidos, clientes, no pudieron pertenecer al Senado; luego veremos, al tratar de los asuntos en que intervenía este, que el derecho activo de ciudadanos les fue reconocido a los mismos precisamente como una consecuencia de su acceso al Senado, si bien en un principio ocuparon dentro de este una posición subordinada, sobre todo porque no tenían en él voz, sino tan solo voto.

Como la primitiva ciudadanía estaba constituida por un número limitado de familias, cabe preguntar si originariamente no procederían los particulares senadores directamente de las familias, sin intervención de los órganos de la comunidad, y, por tanto, si el Senado, en su conjunto, sería menos una representación de la comunidad que una representación de las familias. Con todo, hay que tener en cuenta que, si no originariamente, a lo menos desde una remota antigüedad, el Estado afirmó su unidad de un modo muy enérgico, no consintiendo la independencia de cada una de las partes de la comunidad; por lo tanto, si es que en algún tiempo tuvo existencia semejante representación de las familias, esta representación hubo de concluir muy pronto. La tradición, aun la que se nos revela en las instituciones, nada nos dice acerca de tal forma de nombramiento de los senadores; esa tradición, sin establecer bajo este respecto diferencia alguna entre el Senado estricto y el amplio, únicamente nos da cuenta de tres períodos sobre la manera de ser nombrados los senadores: por nombramiento de la magistratura suprema, en los tiempos de los reyes y en los primeros de la República; por nombramiento hecho esencialmente por los Comicios, en los tiempos posteriores de la República, y por renovación interior, llevada a cabo por el propio Senado soberano, en la época del principado.

En un principio, la magistratura suprema, es decir, primero el rey y más tarde los cónsules, eran los que tenían facultades para llamar a los ciudadanos a formar parte del Consejo; y, como ya se ha advertido, fuera de la edad y de la posesión plena de los derechos honoríficos del ciudadano, ninguna otra condición de capacidad se requería para ser elegido. Es probable que se creyera conveniente tener al efecto en consideración las familias y las curias y tribus organizadas conforme a ellas; pero, según hemos dicho, la tradición no nos ha transmitido ninguna norma que fuese obligatoria respecto al asunto. La anualidad de la magistratura republicana no tuvo aplicación alguna a la institución de que se trata, proveniente de la época de los reyes; así que el senador era nombrado siempre por tiempo ilimitado. El derecho de libre nombramiento correspondiente al magistrado implicaba seguramente la facultad de separar al senador sin aducir motivo de ello, cubriendo el puesto con otro; pero esto era una excepción. La diferencia más esencial entre el Senado y el consilium de los magistrados estribaba, además de en que el número de senadores era fijo y el de consejeros no, en que este último lo reunía el magistrado a su arbitrio y lo componía en cada caso de las personas que bien le parecía, lo que no tenía lugar con el Senado. De hecho, el puesto de senador fue siempre vitalicio, cualesquiera que fuesen los cambios que sufrieran los preceptos legales relativos al Senado, y es porque así lo exigía la naturaleza misma de la institución; mientras el nombramiento de los senadores correspondió a la magistratura suprema, esta no tenía otra obligación legal que la de proceder a tal nombramiento cuando quedara vacante algún puesto, ya por muerte de alguno de los senadores, ya de otro modo. — Sufrió el Senado una transformación esencial cuando, hacia el año 442 (312 a. de J. C.), el plebiscito ovinio privó a la magistratura suprema tanto del derecho de nombrar como del de separar a los senadores, y se lo confirió a los censores. Con lo cual el Senado se emancipó de la magistratura suprema y hasta se hizo legalmente independiente bajo el respecto político, y, por otra parte, ya que la posesión de los puestos senatoriales no fuera vitalicia, por lo menos se aseguraba legalmente a cada uno de los poseedores su puesto hasta que nuevos censores vinieran a sustituir a los antiguos; en los intervalos que mediaban de una magistratura a otra, no podían ser nombrados ni separados senadores. Por consecuencia, en lugar del antiguo nombramiento y separación caso por caso, empezó a hacerse ahora uso de una revisión periódica de la lista de senadores, revisión que se hacía al formarse el censo, por lo regular cada cuatro o cinco años. La citada ley ovinia, que prescribió que habían de ser elegidos para el Consejo de la comunidad «absolutamente los mejores varones», aumentó las facultades discrecionales de los censores para excluir de la lista a los que tuvieran por conveniente, concediéndoles acaso en realidad más derechos de los que los cónsules habían tenido. La alta consideración y el poder político de que los censores gozaron hasta fines de la República estribaban esencialmente en la circunstancia de haber extendido su tribunal de honor a los puestos senatoriales. Legalmente, no fueron nunca privados los censores del derecho de nombrar a los senadores; pero en los últimos tiempos de la República ese derecho sufrió primeramente limitaciones, y, por fin, fue abolido merced a que, como veremos después, se introdujo una facultad de presentación legal para estos puestos y a que el número de los mismos era cerrado.

Por la Constitución primitiva, los Comicios no tenían intervención de ninguna clase en el nombramiento de senadores, ni en los tiempos posteriores puede decirse que adquirieran tampoco precisamente el derecho de nombrarlos. Pero una vez que fue abolido el carácter vitalicio de la magistratura suprema, el nombramiento de los senadores por el magistrado hubo de recaer preferentemente por necesidad en aquellos ciudadanos que habían ejercido con honor y bien sus cargos durante el año del ejercicio de funciones; y es muy probable que aun en el caso en que dichos exmagistrados se hallaran todavía en edad apta para prestar servicio de las armas, se les diera ingreso en el Senado, o más bien siguieran perteneciendo a él, no cabiendo, por otra parte, duda de que la concesión a los plebeyos del pleno derecho senatorial fue una consecuencia del acceso de los mismos a la magistratura suprema. De aquí que, desde tiempos muy antiguos, la elección de los cónsules fuese a la vez como una presentación para ocupar un puesto en el Senado. Lo cual hubo de acentuarse más y más después: de un lado, porque esta presentación había forzosamente de tenerla en cuenta el magistrado que hacía el nombramiento, para atenerse a ella, y hasta sucedía que antes de ser formalmente elegidos, para entrar en el Senado, aquellos que «tenían en todo caso derecho de voto en él» (quibus in senatu sententiam dicere licet), habían entrado ya de hecho a formar parte del mismo, de suerte que los censores no tenían que hacer otra cosa que poner aparte a dichos senadores, lo mismo que lo hacían con aquellos otros que figuraban en la lista; de otro lado, porque la presentación para el Senado fue poco a poco haciéndose, no ya tan solo por el cargo de cónsul, sino por los de las magistraturas inferiores a esta. Sin embargo, en los tiempos de Aníbal se limitó la presentación legal a los que hubieran sido magistrados curules, por tanto, a los que hubieran sido cónsules, pretores y ediles curules. En los tiempos posteriores, dicha presentación se extendió más todavía: primero, a los que hubieran sido ediles plebeyos; después, por la ley atinia de hacia mediados del siglo VII, a los que hubieran sido tribunos del pueblo, y últimamente por Sila, a los que hubieran sido cuestores. Por este procedimiento de los candidatos legales que entraban inmediatamente a formar parte del Senado, se cubría el número normal de senadores, o, mejor dicho, se cubría con exceso, de manera que el nombramiento que para estos puestos hacían los censores perdió su objeto y su razón de ser, como ya queda dicho. En realidad, ahora elegía la ciudadanía más bien a los senadores que a los cuestores; además, confería los altos cargos a individuos de aquellas clases que podían formar parte del Senado. Por lo cual, en esta etapa la base del Senado hay que buscarla esencialmente en el principio de la soberana facultad electoral de los Comicios, y a pesar de que los elegidos ocupaban sus puestos vitaliciamente, la verdad es que el Senado de esta época debe ser considerado como una representación del pueblo, elegida por la ciudadanía.

Augusto, apartándose completamente de la manera monárquica de nombrar senadores, aplicada por el dictador César, restableció en lo esencial el sistema que había implantado Sila. Tiberio avanzó un paso más: respondiendo al principio, que luego desarrollaremos, de la traslación del poder soberano de la comunidad desde los Comicios al Senado, encomendó a este el derecho de nombrar los magistrados de la época republicana, en lo cual iba comprendida la facultad de conceder el mismo derecho de senador y el rango senatorial, así como también la facultad de otorgar la dicha expectativa de llegar a ser senadores a los gobernadores de provincias procedentes de los tiempos republicanos y a los nuevos funcionarios creados por los emperadores. Como quiera que el ingreso en el Senado y las clases de senadores continuaron siendo cosas inherentes a la magistratura, respecto a las condiciones de capacidad para ser senador en esta época, lo mismo que en la de la República, es aplicable lo que dejamos expuesto en otro lugar (pág. 191) acerca de las condiciones de capacidad necesarias para optar a las magistraturas y singularmente acerca del ascenso de un puesto a otro dentro de la jerarquía cerrada de funcionarios. En principio, la soberanía del Senado se puso en práctica gracias a esta renovación interior del mismo por vía de cooptación. En realidad, el emperador no tenía derecho para nombrar senadores. Pero indirectamente se lo abrogó desde los comienzos del principado por medio de la facultad que se le concedió para comprobar, juntamente con los magistrados que dirigían las elecciones, las condiciones de capacidad de los que iban a ser nombrados. Además, los primeros emperadores, no como tales, pero sí como censores, cargo que a veces desempeñaron, hicieron uso del derecho de nombrar senadores inherente a la censura, y lo hicieron sin respetar las limitaciones impuestas por el número normal de aquellos; también dispusieron lo que bien les parecía acerca de las clases y rangos de senadores dentro del Senado. Como luego Domiciano incorporó de una vez para siempre la censura al principado, el derecho de nombrar senadores, determinando además libremente el rango y clase a que debía pertenecer el nuevamente nombrado, se consideró como propio de la Corona. Luego hablaremos de la injerencia inmediata del emperador en el nombramiento de senadores mediante la provocación de una elección aparente que dependía de la voluntad imperial, esto es, mediante recomendación. La elección directa dentro del Senado no tenía lugar más que en casos singulares, y la hacía el Senado mismo en beneficio de los príncipes de la casa imperial. — Del derecho de segregar del Senado a alguno de sus miembros, solo hicieron uso los emperadores por medio de la censura; sin embargo, también se debe tener en cuenta, por una parte, que el puesto de senador se perdía a veces en los últimos tiempos de la República y en los del Imperio por sufrir alguna pena de las muchas que ya se usaban, y por otra parte, que Augusto introdujo un censo de senadores, siendo facultad del emperador el ejercicio del derecho de exclusión de este censo por causa de sentencia judicial o por haberse empobrecido.

El Senado no tuvo organización interior alguna, tal y como hemos visto tenerla la ciudadanía; el Senado funcionaba siempre como una colectividad. La distribución de los senadores en decurias, esto es, según el sentido de la palabra, en grupos de diez individuos, pero en realidad en diez divisiones de igual número de cabezas, no se aplicaba más que cuando los particulares senadores tenían que funcionar unos después de otros en serie fija, y por lo demás era una división sin importancia política. Al ocuparnos después de la organización de los negocios en el Senado, hablaremos del orden que había de seguirse al hacer la interrogación a los senadores y de las importantes clases y rangos de estos a que tal circunstancia dio lugar.

Los Comicios de la ciudadanía y las asambleas del Senado, especialmente las del primitivo Senado patricio, eran instituciones correlativas, y los negocios propios de una y de otra se hallaban evidentemente reglamentados en relación de sucesión. Vamos ahora a estudiar la organización que tenían los negocios del Senado, organización que, sobre todo en lo que se refiere a la manera de hacerse la invitación o pregunta, lleva un sello que denuncia absolutamente su origen antiquísimo, propio de la época del Estado patricio, y en lo esencial, una estabilidad que se mantiene cuando menos por espacio de un siglo.

Todo acuerdo del Senado era al propio tiempo, como lo eran los acuerdos de la ciudadanía, un acto de un magistrado; el magistrado era siempre quien obraba, y el Senado, lo mismo que la ciudadanía, no tenían que hacer otra cosa sino dar o negar su aprobación. El derecho a convocar el Senado coincidía esencialmente con el derecho a convocar los Comicios; regularmente lo convocaba el cónsul, y si este se hallaba ausente de Roma, lo convocaba el pretor de la ciudad. La extensión especial que en ciertos casos se hacía en favor de los censores y de los ediles del derecho a convocar los Comicios no existió con respecto a la convocación del Senado; lo mismo se dice de la concesión de esta facultad en ciertos casos a lugartenientes del magistrado. Los tribunos del pueblo carecían por derecho de la facultad de convocar así los Comicios como el Senado; pero cuando el plebiscito llegó a adquirir igual fuerza que los acuerdos efectivos de la ciudadanía, no pudo privárseles del derecho de tratar y discutir con el Senado. Con todo, la convocación del Senado por el tribuno de la plebe fue siempre excepcional. Ahora bien, la facultad que los tribunos de la plebe adquirieron de poder congregar el Senado, además de poderlo congregar los magistrados con imperium competentes para la convocación y dirección del mismo, contribuyó a emancipar al Senado de la magistratura suprema y a hacer que la actividad auxiliar que al mismo correspondía por ley se convirtiese en actividad de real y verdadero gobierno de la comunidad.

No había necesidad de que en la convocatoria del Senado se hiciera constar el objeto de la misma. Era, sin embargo, usual ponerlo en conocimiento de los miembros del mismo con la anticipación debida, cuando la convocatoria fuese para discutir asuntos en que se tratara de regular en general las relaciones de la comunidad (de re publica), cosa que solía ocurrir regularmente al comenzar cada nuevo año de ejercicio de funciones públicas y cuando las necesidades lo demandaran.

Durante la República, así como no se conocieron días legalmente fijados para la celebración de los Comicios, tampoco los hubo para las sesiones del Senado; en tiempo de Augusto es cuando por vez primera se ordenó que este se reuniera cada mes en dos días fijos (senatus legitimus). Desde antiguo se estimó imposible la celebración simultánea de la asamblea de ciudadanos y de la del Senado, por la razón de que los magistrados supremos tenían que tomar participación en ambas. Aun cuando verosímilmente la costumbre era convocar el Senado después de que los Comicios hubiesen tomado sus acuerdos, sobre todo cuando se trataba de obtener para estos la confirmación del Senado, sin embargo, este cuerpo celebró en todo tiempo sesiones independientes, con preferencia en aquellos días que no podían reunirse los Comicios (dies fasti y nefasti). La ley pupia, dada el año 600, prescribió esto de una manera formal; sin embargo, por excepción, siguió aún después reuniéndose el Senado a veces en los días excluidos. — Lo mismo que los Comicios, el Senado no podía estar reunido más que de sol a sol, siendo lo acostumbrado que se congregase al romper el día.

Por lo que al lugar toca, tampoco podía el Senado deliberar sino en la ciudad de Roma o dentro de la primer piedra miliaria. Mientras los Comicios no podían congregarse nunca en lugar cerrado, el Senado había de celebrar sus reuniones, por el contrario, en tales parajes; en esto había entre ellos perfecta oposición. Lo regular era que las sesiones del Senado se celebrasen dentro de la muralla; de las dos casas del Consejo que tenía Roma, una se hallaba sobre el Capitolio, la curia calabra, la otra, la curia Hostilia, reedificada luego como curia Julia, en el Comitium, el más antiguo lugar de reunión de las curias. Pero para las asambleas del Senado podía aprovecharse cualquier edificio público elevado, visible, que tuviera los necesarios salones para sentarse sus miembros y que fuera a propósito para la auspicación; con frecuencia se hizo la convocatoria del Senado para el templo mismo de Júpiter capitolino o para otro cualquier santuario de la ciudad. Fuera del recinto murado no había ninguna habitación fija para el Consejo, el cual solo en casos excepcionales era convocado para fuera de ese recinto, como sucedía especialmente para recibir las embajadas que enviaban a Roma los Estados no confederados con ella; en los tiempos posteriores se utilizaron, por regla general, para este servicio los templos de Apolo y Bellona, situados en los arrabales de la ciudad.

En lugar de la llamada que para los Comicios tenía que hacer el pregonero o heraldo, el Senado se reunía en virtud de una simple notificación, que el magistrado podía hacer, ya por un medio público, ya de cualquier otro modo que le pareciera oportuno, aunque fuera pasando un aviso al domicilio particular de cada uno de los senadores. A fin de facilitar este procedimiento, todo senador estaba legalmente obligado a tomar domicilio en Roma. Además, en cuanto era posible y oportuno, los senadores debían regularmente esperar en el sitio de la asamblea destinado al efecto (senacula) el aviso para la próxima reunión.

También antes de las sesiones del Senado se preguntaba a los dioses si eran gustosos en que se celebrase el acto. La inspección de las aves, medio que se usaba al efecto en un principio, fue reemplazado posteriormente por la más fácil de las entrañas de un animal sacrificado.

Si en los Comicios los ciudadanos estaban de pie y solo se sentaba el magistrado, en las reuniones del Senado, por el contrario, se sentaban cuantos en ellas tomaban parte: el presidente o presidentes en medio, sobre una silla elevada, y los senadores delante de ellos, en bancos, sin que hubiera puestos fijos, por lo demás, ni para cada particular senador, ni para las diferentes clases y rangos de senadores.

El magistrado que presidía era quien determinaba el orden de los asuntos puestos a discusión; sin embargo, los negocios religiosos o sacrales se trataban siempre antes que todos los demás.

Las deliberaciones del Senado con relación a cada asunto se dividían en cuatro partes: primera, exposición general de la cuestión por el magistrado; segunda, invitación hecha a cada uno de los senadores para que manifestasen su opinión sobre la cuestión puesta y sobre las contestaciones dadas a la misma; tercera, posición por el presidente de las cuestiones especiales que derivasen de las dichas opiniones y que iban a ponerse a votación; cuarta, votación de los senadores sobre las cuestiones puestas y tratadas. El presidente no tenía derecho ni a manifestar su opinión ni a dar su voto, y lo propio se dice respecto a todos los magistrados que estuvieran presentes; por el contrario, tanto él como con su consentimiento todo magistrado presente podía, en cualquier momento de la discusión, hacer uso de la palabra.

En el primer período, el presidente exponía la cuestión que había de tratarse (consulere), llamando la atención sobre los particulares que acerca de la misma debían tenerse en cuenta (verba facere); esta operación frecuentemente se dejaba que la practicasen otras personas, sobre todo los sacerdotes y los embajadores o enviados. La exposición no debía tener más carácter que el meramente informatorio, ni contener proposición alguna; pero ya se comprende que de hecho se traspasaban a menudo estos límites.

Al venir el período siguiente, en que se invitaba a exponer opiniones, cada uno de los miembros del Senado había de manifestar la suya (sententia) sobre el caso propuesto en la forma que le pareciere oportuno, fundamentándola con las razones que tuviere por conveniente, para lo cual ni se le podía limitar el uso de la palabra ni privarle del mismo. Era de ley que la pregunta o invitación se fuera haciendo a todos los senadores que tenían derecho a votar, y claro es que los posteriormente llamados podían, o hacer una proposición nueva, o adherirse a alguna de las que hubiesen presentado los oradores precedentes. No tenía lugar un debate propiamente dicho, porque cada uno de los votantes no podía hacer uso de la palabra más que una vez, desde su sitio, cuando le llegara el turno. — En el caso de que la exposición hecha por el magistrado implicase realmente una proposición y no hubiera senador alguno que la combatiese, podía prescindirse de hacer la invitación o pregunta de que nos ocupamos, y pasar inmediatamente a la posición de cuestiones especiales y a la votación (senatus consultum per discessionem).

El orden que debía seguirse para la invitación de referencia y la permisión o no permisión de la misma fue lo que sirvió de fundamento para las modificaciones que la institución hubo de experimentar, y sobre todo para que el Senado se organizase de hecho interiormente en rangos y clases. El orden de llamamiento o invitación era fijo, y la costumbre lo había hecho obligatorio para el presidente. En el Senado patricio votaban primero los senadores de las familias mayores y luego los de las menores, unos y otros en el orden correspondiente a las treinta curias (pág. 25); y como el voto emitido posteriormente tenía el mismo valor jurídico que el emitido antes, es difícil encontrar aquí motivo alguno para una verdadera desigualdad de derecho. Pero luego, cuando (según nuestra tradición, al comienzo de la República) el Senado patricio se convirtió en patricio-plebeyo, los «inscritos» plebeyos fueron excluidos de la votación; no solamente se les negó la denominación de senadores, sino que, como «gente de a pie» (pedarii) que eran, solo debían intervenir en la votación ocupando un lugar separado. Los miembros plebeyos del Senado o Consejo no adquirieron el derecho de voto en este hasta que se les dio acceso al consulado. Es de presumir que ya en la época en que solo los patricios ejercían la magistratura suprema, votasen los que habían sido cónsules antes que los senadores no consulares; pero lo seguro es que después que los plebeyos pudieron optar a la magistratura suprema, se sentó para la votación la regla en virtud de la cual debían emitir su voto primero los consulares patricios, después los consulares plebeyos, guardándose dentro de ambos grupos el orden de antigüedad de cargos desempeñados, y, por fin, los senadores patricios por el orden de familias. Con posterioridad se llevó todavía más lejos esta tendencia de votar guardando cierto orden, siendo difícil que la ley fuese quien estableciera este, sino que quien lo establecería sería primeramente el magistrado que presidía, a su voluntad, y luego quedaría consolidado por la costumbre; el orden aludido fue el siguiente: primero votaban los que hubieran sido censores, porque la censura había llegado a adquirir grandísima importancia; después, los que hubieran sido cónsules, y por fin los que hubieran sido pretores, ediles, tribunos del pueblo y cuestores, teniendo preferencia, a lo que parece, dentro de cada grupo, los patricios sobre los plebeyos, y los que hubieran desempeñado cargos antes, sobre los que los hubieran desempeñado más modernamente. Como ya hemos dicho, los miembros del Senado desprovistos del derecho de voto, esto es, los plebeyos admitidos en aquel cuerpo, no por el cargo que hubieran ejercido, sino por libre nombramiento del magistrado, fueron desapareciendo gradualmente con esta misma forma de ingreso, y entonces la costumbre fue haciendo que la denominación de pedarii, la cual indicaba los senadores de categoría inferior, se aplicase a los senadores de la clase de funcionarios que ocupaban el último lugar de la lista, y los cuales, por consecuencia, puede decirse que en realidad estaban privados del derecho de voto. Funcionaba, según esto, como cabeza o decano (princeps) del Senado el censor patricio que con anterioridad a todos los demás hubiera ejercido su cargo, y así aconteció de hecho hasta el año 545 (209 de J. C.). Desde entonces hasta Sila, los censores, al hacer la revisión de la lista de senadores, nombraban princeps del Senado al individuo patricio que tuvieran por conveniente, siempre que perteneciera a la clase de los que habían desempeñado el cargo de censor. Sila abolió el derecho preferente de los que hubieran sido censores, como también abolió el orden fijo de votar de los que hubieran sido cónsules; a partir de entonces, el Senado no tuvo un decano fijo, sino que, en primer término, se llamaba a votar a los cónsules futuros, designados para el año siguiente, si los había, quienes tenían igual consideración que los consulares, y luego se llamaba a los consulares por el orden acordado por los cónsules para el año corriente.

Las proposiciones que se hicieran al contestar a la invitación del magistrado presidente eran ordenadas por este de manera adecuada para someterlas a votación, ya alternativa, ya sucesivamente. A los senadores solo se les permitía intervenir en semejante operación cuando el presidente hubiere englobado varias proposiciones, como podía hacerlo, y a consecuencia de tal amontonamiento se dificultaran las deliberaciones; en tal caso, todo miembro del Senado podía pedir la división oportuna de la causa.

Respecto a la votación (censere), a la cual asistían también los miembros del Senado sin derecho de voto, es de advertir que ninguno de los miembros votantes quedaba obligado por el que emitía. Para poder tomar acuerdos se necesitaba una minoría de votantes, distinta según el objeto sometido a deliberación; pero en la época republicana lo ordinario era no hacer constar más que sencillamente la mayoría y la minoría de votos, no procediéndose a determinar si el Senado tenía o no bastantes votantes para tomar acuerdos sino cuando algún miembro pidiese que se contara el número de los presentes. Para la votación, que consistía siempre en admitir o rechazar lo propuesto, se empleaba ordinariamente la forma de cambiar de sitio, formando los votantes en pro y en contra dos grupos dentro del local, habiendo sido preparado este al efecto durante la emisión de los votos. De la votación secreta no se hizo uso durante la República, y durante el Imperio solo en casos excepcionales.

El reglamento del Senado no prescribía que el acuerdo tomado se redujera a escritura, y hasta se hallaba prohibido hacerlo en forma oficial, aun cuando al hacer las invitaciones por el presidente a los senadores para que manifestasen su opinión se hubieran ido apuntando las que emitiesen, se leyeran en la sesión y se entregasen al presidente, el cual se serviría muchas veces de estas anotaciones. Sin embargo, ya bajo la República, en la época que nos es conocida, la escritura de los acuerdos del Senado se hizo tan necesaria como la de los acuerdos del pueblo cuando se trataba de hacer leyes (pág. 516). Y mientras aquí se escribían los proyectos de ley antes de que recayese acuerdo sobre ellos, los acuerdos del Senado, por el contrario, se reducían a escritura después de ser tomados, por lo regular en cuanto se levantaba la sesión, por el presidente, con intervención, como testigos presenciales, de algunos senadores que se hubieran hallado presentes. Además, para que el acuerdo tuviese validez jurídica, debía ser depositado por el presidente en el aerarium de la comunidad, y ser allí trasladado a sus libros; durante las luchas de clase, se practicó también una consignación análoga de los acuerdos del Senado a los ediles plebeyos, si bien no de todos los acuerdos, sino de cierta clase de ellos. — Los discursos pronunciados por los senadores para justificar las proposiciones que hacían no se reducían a escritura en la época republicana sino por los mismos interesados, como cosa privada, y con fines políticos, mientras que, por el contrario, en los tiempos del principado estos discursos se escribían siempre, sobre todo con el propósito de que el soberano, que por regla general no asistía a las deliberaciones del Senado, pudiese tener así un documento completo y auténtico para conocer bien lo que en ellas ocurría.

Tocante a la publicidad de las deliberaciones del Senado, es en general aplicable lo que ya se ha dicho acerca de los Comicios: eran públicas solo para los que tomaban parte en ellas. Es verdad que el número de los que tomaban parte en los Comicios era mayor que el de los que asistían al Senado; pero esto no significa que las deliberaciones del Senado fueran, por su propia naturaleza, secretas. Sin embargo, la misma índole de una y otra clase de relaciones traía consigo esta diferencia: que en tanto que la publicación del acuerdo tomado podía considerarse efectuada en los Comicios por el hecho mismo de tomarlo, en el Senado esa publicación era excepcional y no se verificaba sino en virtud de una orden especial; entre las medidas democráticas adoptadas por César, se cuenta la de haber dispuesto en su primer consulado la publicación permanente de los acuerdos del Senado, haciendo así que este funcionase bajo la vigilancia del público. Cuando Augusto, al reorganizar la comunidad política, entregó legalmente al Senado la soberanía, consecuente con su sistema, negó la publicidad de los actos de dicha corporación.

CAPÍTULO III

COMPETENCIA DE LOS COMICIOS

Entendemos nosotros por competencia de los Comicios, la necesaria aprobación que los mismos habían de prestar a ciertos actos de los magistrados. Por consiguiente, no nos referimos aquí ni a aquellos Comicios que no hacían otra cosa sino dar solemnidad a los actos de los magistrados, como sucedía con los que se celebraban para la inauguración de los sacerdocios y para la lustración de la comunidad, ni tampoco a aquellos otros en los cuales el magistrado, después de haber tomado posesión del cargo, recibía la palabra de fidelidad de los ciudadanos (pág. 224).

Por razón de la materia en que intervenían, pueden dividirse los Comicios en Comicios de leyes, Comicios-tribunales y Comicios electorales. La primera de estas categorías no puede definirse propiamente de una manera positiva; lo único que puede decirse es que incluye todo acuerdo del pueblo que no fuese ni una sentencia judicial ni un acto electoral. Distínguense, además, las tres clases dichas por el siguiente signo exterior: que los acuerdos tomados recibían su denominación del nombre de familia del o de los magistrados que hacían en ellos la proposición, siempre que se tratase de Comicios legislativos, lo que no acontecía cuando se tratara de Comicios judiciales o de Comicios electorales. Los Comicios de leyes y los judiciales deben ser considerados como originarios, pues por mucho que nos remontemos hacia atrás, vemos siempre que la ciudadanía romana podía congregarse para perdonar a un delincuente condenado o para introducir otra cualquiera variación en el orden jurídico vigente. No podemos decir de un modo seguro si desde el origen fue considerada la ciudadanía como la depositaria del poder de la comunidad, o si más bien la concepción fundamental era aquella según la que al ciudadano no podía obligársele, en general, a que obedeciese las órdenes del magistrado que contravinieran el orden jurídico vigente, sino que para esto era preciso pedir una aprobación especial de la ciudadanía, en cuyo caso esta venía como a complementar aquella obligación; parece que esta manera última de concebir el papel de la ciudadanía es la que abona el hecho de pedir los magistrados electos y recibir la palabra de fidelidad a la ciudadanía. Aun cuando nuestra tradición hace remontar también a los tiempos primitivos la existencia de los Comicios electorales, lo probable es que estos empezaran a tener vida con la República o cuando esta se hallaba ya instalada (pág. 181). En el capítulo relativo al derecho de coacción y penal hemos hablado de los Comicios judiciales, los cuales podían anular las sentencias penales de los magistrados en virtud de la provocación (página 389); igualmente, en el capítulo relativo al nombramiento de los magistrados se trató de los Comicios electorales (pág. 181); vamos, por tanto, a ocuparnos aquí principalmente de la clase de Comicios más general y más importante en teoría, o sea de los Comicios legislativos.

Al revés de la lex privata, era la lex publica el establecimiento o fijación por parte del magistrado de una disposición o precepto cualquiera, ya se tratara de un acto administrativo, ya fuese lo que nosotros llamamos ley; esto es, era la fijación de una norma de derecho que se apartaba de las normas existentes, ora fuese dada tal norma para un caso particular (privilegium), ora se diese con carácter general para todos los casos semejantes que en lo futuro se presentaran. El magistrado, o bien tenía facultades para hacer esa fijación en virtud del propio poder que le correspondía por su cargo (lex data), o solo las tenía para hacerla previa interrogación y previo consentimiento de la ciudadanía (lex rogata). A todas estas proposiciones formuladas por el magistrado, y que no tenían lugar de igual manera en los Comicios-tribunales ni en los electorales, se les daba, como hemos dicho, la denominación del magistrado proponente. Por tanto, se sobreentendía que el magistrado que interrogaba a la ciudadanía había de estar siempre, por su parte, de acuerdo con la proposición, y que tenía, por consecuencia, facultades para cambiar de opinión e interrumpir la interrogación a la ciudadanía en cualquier momento, retirando, en lo tanto, la proposición, ya por entonces solo, ya en general y para siempre.

Pero ni aun en unión con la ciudadanía tenía el magistrado atribuciones para cambiar a su arbitrio el orden jurídico vigente. Por el contrario, como quiera que este orden no había sido creado por los Comicios, se consideraba que no estaba en las facultades de estos el variarlo a su arbitrio, juzgándose que era más bien eterno e invariable. El derecho que tenía el Senado originario a confirmar o casar los acuerdos de los Comicios respondía sin duda al fin que acaba de indicarse, y en este sentido se hizo uso de él en los primitivos tiempos. Las transformaciones fundamentales que la Constitución experimentó se verificaron de un modo análogo a como los romanos se imaginaban que esa Constitución había sido creada; es decir, las realizaron algunos ciudadanos privados investidos de poder constituyente; esto es seguramente lo que sucedió cuando tuvo lugar aquella reforma constitucional que dio por resultado la supresión de la Monarquía y su sustitución por el consulado, y esto también lo que la tradición histórica nos refiere que sucedió con la legislación de las Doce Tablas, y lo que sabemos se hizo cuando Sila y Augusto organizaron de nuevo la comunidad.

Ahora bien, aunque es verdad que el orden jurídico se establecía de una vez para siempre, sin embargo, desde bien antiguo se permitieron excepciones a las reglas del mismo para casos particulares, y esto es justamente lo que daba origen a la lex rogata. La patria potestad y el sistema de las herencias tenían su base por derecho en el parentesco de la sangre, y de conformidad con esto, quien disponía acerca de estas materias era el magistrado encargado de la administración de justicia, el cual no podía por sí mismo, exclusivamente, autorizar la adopción de un individuo en lugar de hijo, ni la entrega del patrimonio en caso de muerte, de otra manera distinta de aquella que se hallaba mandada por la norma jurídica vigente; pero sí podía hacerlo con aprobación de la ciudadanía. El mismo orden de ideas dominaba con respecto al perdón de los delincuentes convictos y condenados: no puede haber duda de que en los tiempos primitivos se pensaba que el rey no tenía atribuciones para librar de la pena, sustrayéndole a ella, al autor de un fratricidio patriótico, pero se le consentía que implorara perdón de la ciudadanía. Pero, sobre todo, donde se ve bien clara esta concepción, es en el caso de declaración de guerra a un Estado que hasta el momento presente ha tenido alianza con Roma. El fundamento de la alianza originaria era la comunión nacional de los latinos, y esta alianza no dependía de la aprobación de la ciudadanía romana; pero quien resolvía acerca de si los palestrinos o los tusculanos habían violado esa alianza, y por tanto, si se debía o no declararles la guerra, era la ciudadanía romana a propuesta del magistrado y a reserva de que el Senado confirmara el acuerdo. La legislación de los Comicios, tanto en cuanto a las relaciones privadas, las cuales siguieron encomendadas a las curias aun en los tiempos posteriores, como en cuanto a las cuestiones propiamente políticas, tenía lugar en todo caso por vía de leyes excepcionales, o sea por vía de privilegium.

Si bien es verdad que estos privilegios eran tan antiguos como Roma, lo es también que cuando comenzó a regir el sistema republicano y las limitaciones que a consecuencia del mismo se impusieron a la magistratura, vino por un lado a reducirse y por otro a ensancharse el círculo de los actos que debían realizar los magistrados mismos con la intervención o cooperación de los Comicios.

Las restricciones de ese círculo fueron debidas a la separación que se hizo entre el poder religioso y el poder civil: al primero le quedaron reservados, como hemos visto, los actos privados referentes al orden de las familias, esencialmente la adrogación y el testamento, habiéndose trasladado al pontífice supremo el derecho de iniciativa para realizar estos actos, que hasta ahora había correspondido al rey; y la reunión de la ciudadanía por curias, que dejó de tener vigencia desde ahora para las votaciones de carácter político, siguió siendo la competente para aprobar las proposiciones relativas a los dichos asuntos privados. En la comunidad patricia, esa intervención de la ciudadanía en la adrogación y el testamento era un verdadero acto legislativo; en la patricio-plebeya dejó de serlo.

Pero, por otro lado, la competencia de los Comicios políticos de la época republicana se ensanchó de un modo esencial y necesario. En efecto, la realización de aquellos actos públicos que si bien correspondían a la competencia primitiva de los magistrados, sin embargo, a ninguna magistratura ordinaria fueron encomendados durante la República, tenía que verificarse por medio de un mandato o comisión de índole extraordinaria, mandato que solo podía confiarse con el consentimiento de los Comicios, igual si se le daba a un magistrado ordinario, que si los mismos Comicios nombraban al efecto un magistrado especial, que es lo que regularmente acontecía en los tiempos posteriores. A esta clase de actos pertenecían singularmente la presentación de querellas o demandas capitales contra los ciudadanos por delito de traición a la patria (pág. 315), el cumplimiento de la más elevada de todas las promesas de la comunidad, es decir, de la primavera sagrada (pág. 372) y la entrega gratuita de terrenos comunes por vía de asignación o de colonización (pág. 461).

También formaban parte de este círculo las alteraciones que se introdujeran en el orden vigente de la comunidad por medio de leyes especiales. La eternidad de dicho orden vigente era, si se quiere, un ideal o una ficción, un ideal o una ficción de los cuales podía en cierto sentido prescindirse desde luego, aun desde el punto de vista teórico, puesto que se admitían excepciones al mismo en casos particulares. Las exigencias de la vida práctica, y al propio tiempo la tendencia, mayor cada vez, a considerar la asamblea de los ciudadanos como la depositaria de la soberanía de la comunidad, fueron poco a poco ensanchando el horizonte de la competencia legislativa de los Comicios; y así, aun cuando continuó considerándose imposible transformar el orden jurídico de una manera general y fundamental, en cambio, se estimaba perfectamente factible introducir en él, por el procedimiento dicho, toda clase de innovaciones particulares. La máxima incorporada al derecho de las Doce Tablas, según la cual, los acuerdos que el pueblo tomase posteriormente significaban una infracción del orden antiguo, fue no otra cosa que el reconocimiento de esta soberanía de los Comicios, si bien en la época en que tal máxima se sentó no era posible que se le diera ni que se comprendiese este significado que después tuvo. Este es el sentido con que los Comicios legislaron luego en los tiempos históricos. Ante los Comicios se llevaban las cuestiones relativas a la concesión o privación del derecho de ciudadano, así como a la extensión del mismo por atribución del derecho de sufragio; facultad de aquellos era también el establecimiento y la transformación de los cargos públicos y de los puestos de oficiales militares, el ampliar la competencia de los magistrados ordinarios y el nombrar a los extraordinarios; los Comicios eran asimismo los que regulaban los derechos y las obligaciones de los ciudadanos, los que introducían innovaciones en la obligación del servicio militar, los que creaban nuevos impuestos, los que legislaban acerca del matrimonio y acerca de mil otras materias. Igualmente, les correspondía de derecho toda dispensa definitiva del cumplimiento de semejantes disposiciones, ora con respecto a una categoría de ciudadanos, ora con relación a algún individuo. Esta enumeración, simplemente ejemplificativa, servirá a lo menos para que el lector comprenda cuál era el círculo de la competencia legislativa de los Comicios en los tiempos ya avanzados de la República, círculo que formalmente era inagotable. Los límites entre la competencia magistrático-senatorial y la magistrático-comicial, más bien se hallaban fijados por la costumbre que por ley o principio alguno: puede, por ejemplo, decirse que los asuntos religiosos no se llevaban ante los Comicios sino cuando parecía indispensable el hacerlo así, como, por ejemplo, cuando se trataba de instituir sacerdocios nuevos o fiestas populares permanentes. Por lo demás, luego hemos de volver a ocuparnos de esta delimitación, al tratar de las injerencias del Senado de los tiempos posteriores y del principado en la competencia de los Comicios, sobre todo en cuanto respecta a la dispensa de la ley.

El sistema romano no consentía que los Comicios tuvieran injerencia en la esfera de la actividad señalada a los magistrados por la Constitución, no consentía que legislaran sobre lo que los magistrados tenían que hacer, y efectivamente nunca penetraron los Comicios en la esfera de la actividad dicha, si se exceptúan las limitaciones que el derecho de coacción y penal de los magistrados sufría por virtud del derecho de provocación. Y esto que se dice es aplicable no solo a la justicia, sino también a la administración; a pesar de que las graves cargas que pesaron sobre los ciudadanos en materia de levas militares y de contribuciones eran a menudo insoportables, nunca se les preguntó a los Comicios si había tenido lugar abuso en la materia ni en qué extensión. No puede llamarse intromisión abusiva la participación que en el curso del tiempo hubieron de adquirir los Comicios en los más importantes actos internacionales. Es verdad que el jefe del ejército tenía atribuciones para celebrar por sí los tratados de paz, y en general todos los tratados internacionales; pero debe advertirse que estos contratos solo obligaban completamente cuando la comunidad hubiera sabido con la anticipación debida que iban a celebrarse (pág. 499), cosa que solo podía lograrse dando intervención en ellos a los Comicios; por tal motivo, la primera paz convenida con Cartago lo fue bajo la reserva de que había de ser ratificada por la comunidad, y a partir de entonces fue frecuente llevar ante los Comicios los tratados internacionales, singularmente los de alianza. Algunos acuerdos tomados en los Comicios de los tiempos de la agonía de la República declararon nulas ciertas sentencias judiciales e introdujeron variaciones en los contratos válidos relativos al patrimonio de la comunidad; pero estos acuerdos fueron abusivos, fueron verdaderas infracciones constitucionales.

La eficacia jurídica de los acuerdos del pueblo, ora se tratase de una ley, ora de una sentencia dada en proceso penal, ora de la elección de un magistrado, dependía, claro está, de que se observaran las normas vigentes acerca del particular; pero es a menudo sumamente difícil determinar si las antiguas normas, que también habían sido establecidas por la ciudadanía, infringían los acuerdos del pueblo posteriores a ellas, o si, por el contrario, tales normas eran infringidas por estos. Claro es que la ciudadanía no tenía obligación de respetar la antigua ley, aunque esta pretendiese ser irrevocable, pues si las particulares personas no podían renunciar al derecho de variar de voluntad cuando lo creyeran conveniente, tampoco podía hacer esta renuncia la comunidad. A menudo se añadía a la ley la cláusula de su invariabilidad, cláusula que moral y políticamente produjo efectos, sobre todo cuando toda la ciudadanía se comprometía, mediante juramento, a respetarla; pero desde el punto de vista jurídico, esa cláusula se consideró siempre como nula. Por el contrario, las anteriores leyes generales no quedaban abrogadas porque un acto posterior de los Comicios fuera contradictorio con las mismas. Hallándose legalmente prohibido reunir en una misma ley preceptos discrepantes, todo acuerdo del pueblo en que así se hiciera no era válido; hallándose preceptuado legalmente un límite mínimo de edad para adquirir cargos públicos, toda elección hecha por los Comicios contraviniendo a este precepto era nula. Por otra parte, el precepto legal que disponía que no pudiera darse una ley especial en perjuicio de una persona particular, difícilmente pudo ser otra cosa más que una advertencia política hecha a la ciudadanía para que no abusara de su poder en este sentido. Como veremos en el capítulo siguiente, por la constitución originaria, al Senado patricio es a quien correspondía resolver la importantísima cuestión de límites, forzosamente oscilantes y variables, entre los actos de los Comicios que habían de tenerse por válidos y los no válidos. Pero el Senado patricio, órgano esencial del sistema político primitivo, dejó de hecho de funcionar desde los primeros tiempos de la República, y el vacío que con ello se produjo no lo llenó ninguna otra institución. Ninguna noticia tenemos de que hubiera disposiciones generales dadas en este sentido; en los tiempos posteriores debió quedar a merced de los particulares el considerar o no como nulo un acto de los Comicios y el atenerse o no atenerse al mismo.

De lo único que sabemos algo es de las consecuencias que producían los defectos de índole religiosa. La cláusula que constantemente iba unida a los acuerdos del pueblo, a saber: que en tanto debían ser válidos en cuanto no contraviniesen por su contenido a las normas religiosas, nos indica más bien una tendencia de la legislación que una verdadera restricción esencial impuesta a los Comicios, si bien es cierto que esa tendencia pudo producir a veces consecuencias prácticas, por ejemplo, en la materia de asignaciones del suelo común. Desde el punto de vista político, lo que tenía importancia eran las faltas (vitia) que pudieran cometerse en materia de auspicios, con los cuales tenía necesidad de comenzar todo acto de los Comicios. Debe tenerse en cuenta que el régimen político de los romanos era cosa propia e independiente del temor a los dioses, de manera que las faltas cometidas en materia de auspicación, aun en el caso de ser comprobadas por los correspondientes sacerdotes, si bien alguna vez pudieron quizá inducir al Senado patricio a negar su confirmación a los acuerdos o actos de los Comicios, en los tiempos históricos eran faltas que no producían consecuencias jurídicas. Las leyes hechas de esta manera defectuosa y los magistrados elegidos de este modo defectuoso eran, con todo, leyes válidas y magistrados verdaderos, aunque había una obligación de conciencia de abolir semejantes acuerdos, porque la ley cesaba en sus efectos y el magistrado era retirado de su cargo. En los últimos tiempos de la República, el Senado vindicó para sí el derecho de quitar fuerza a las leyes que tuvieran defectos de esta índole, pero lo hizo atribuyéndose facultades que no le correspondían e injiriéndose abusivamente en el campo de la legislación.

La posición que en el Estado romano ocupaban los Comicios era de índole predominantemente formal. En un principio no tenían más derecho frente a la magistratura que el de impedir a esta la realización de ciertos actos, y si posteriormente adquirió la ciudadanía facultad de obrar libremente en materia de causas criminales y en la de elecciones, en lo que a la ley se refiere nunca tuvieron los Comicios, en realidad, más que el veto. Hallábanse los mismos bajo la tutela del Senado: en los primeros tiempos de la República, de derecho; en los tiempos más avanzados de esta, de hecho. Cuando el gobierno de los Comicios por el Senado comenzó a vacilar, aquellos se convirtieron, regularmente, en un instrumento involuntario de los hombres de partido que los convocaban, y muy a menudo en una simple palanca del interés y medro personal de los ciudadanos muy influyentes. Su competencia era en un principio limitada, es verdad, pero era efectiva, por cuanto en la materia de organización de las familias, en el ejercicio del derecho de indulto, en la declaración de la guerra contra las comunidades vecinas, la determinación espontánea tomada por los ciudadanos particulares podía ser lo que diera el impulso, y lo dio muchas veces; en cambio, a medida que se fue dando por la ley mayor extensión a la competencia de los Comicios, puede decirse que los acuerdos tomados por la ciudadanía romana fueron dejando de ser la expresión efectiva de la voluntad de esta, siendo de advertir también, por lo característico que es para el caso, que era tan raro el que una proposición presentada a los Comicios fuese rechazada, como puede serlo en el moderno Estado constitucional el que un monarca se niegue a ejecutar una ley votada en Cortes. La primitiva asamblea, proporcionada a un régimen monárquico rigurosamente unitario y a las estrechas relaciones de un Estado que no tenía más territorio que la ciudad, parecía en la Roma de los tiempos históricos como un órgano originario oscurecido por la marcha de la evolución, órgano cuya función, cuando no era nominal y dependiente de accidentes o eventualidades políticas, se ejercitaba algunas veces en beneficio de la comunidad, pero más frecuentemente en perjuicio de la misma, y cuya situación favorable y de preeminencia no tuvo poder bastante para conferir a la ciudadanía el gobierno del Estado.

Los Comicios no fueron legalmente abolidos cuando lo fue la República, pero ya no se hizo uso de ellos. El procedimiento penal de la provocación desapareció en lo esencial con la organización dada por Sila a los tribunales. Al comenzar el reinado de Tiberio, la elección de los magistrados pasó de los Comicios al Senado. Por largo tiempo continuó todavía reconociéndose en los Comicios la facultad de legislar; en las leyes sobre el matrimonio y sobre impuestos dadas por Augusto, la ciudadanía tuvo alguna independencia, al menos para desaprobar, y hasta los tiempos del emperador Nerva puede demostrarse que los Comicios legislaron; todavía más: como al cambiarse las personas que ocupaban el poder soberano en la época del principado, esto es, al suceder unos príncipes a otros, se interrogaba al pueblo acerca de la sucesión, y esta interrogación era más bien un acto de carácter legislativo que un acto de carácter electoral, es posible que el sistema de los Comicios legislativos continuara en vigor legalmente, para este fin, por mucho tiempo. De hecho, no obstante, desde los comienzos del principado, en quien residió el poder legislativo fue en el Senado.

CAPÍTULO IV

COMPETENCIA DEL SENADO

Como el Senado era una institución doble, pues el Senado estrictamente patricio era diferente que el amplio Senado patricio-plebeyo, la competencia de ambas corporaciones era también completamente distinta, si bien, como quiera que el Senado más amplio incluía dentro de sí al más restringido, la competencia del primero estaba ligada con la de este último.

Prescindiendo de la función interregnal ya examinada, la cual no le correspondía al Senado como tal, sino a cada uno de los senadores en particular (página 175), la competencia del Senado primitivo coincidía con la de los Comicios. Siempre que el pueblo primitivo, el que tenía límites fijos y reducidos, había de tomar un acuerdo; siempre, pues, que se tratara de introducir alguna modificación parcial, para un caso dado, en el orden jurídico existente, de causar alteraciones en la organización de las familias por medio de la adrogación o del testamento, en los preceptos penales ejercitando el derecho de gracia o indulto, y en la eterna alianza por medio de la declaración de guerra, era preciso que el magistrado presentara la correspondiente proposición a la ciudadanía (ferre ad populum), y si esta la aprobaba, el acuerdo había de ser llevado después al Senado (referre ad senatum) para obtener la confirmación de este por medio de la interrogación y de la votación. Así como la esfera de la competencia de los Comicios se amplió de un modo considerable con haber introducido la provocación obligatoria, con haber hecho que el nombramiento de los magistrados correspondiera a la ciudadanía, en vez de corresponder como en un principio a la magistratura; con haber ensanchado las facultades legislativas de los Comicios en la manera expuesta en el capítulo anterior, así también debe suponerse que se amplió paralelamente el derecho de confirmar los acuerdos del pueblo que al Senado correspondía, y es seguro que de este derecho de confirmación se hizo uso singularmente con aplicación a las elecciones de magistrados.

Al Senado no debió considerársele como una segunda instancia legislativa. La manera como era designada técnicamente la confirmación dicha, llamándola la «aumentación», auctoritas, denominación que se aplica aquí evidentemente al derecho político con el mismo significado con que en el privado se aplicaba a la tutela, indica que la ciudadanía obraba de un modo análogo a como obraban los pupilos, y que el Senado, lo mismo que el tutor, protegía a la comunidad (privada, como los pupilos, de la segura capacidad de obrar) negándose a confirmar los acuerdos errados o perjudiciales que tomara. Siempre, sin embargo, resulta de aquí, que el poder primitivo de la comunidad tenía una triple manera de manifestarse, a saber: la proposición del magistrado, el acuerdo de la ciudadanía y la confirmación del Senado.

Según todas las probabilidades, consistía esta confirmación en examinar, no la conveniencia, sino la legalidad del acuerdo tomado por el pueblo. Dio origen a la institución el miedo respetuoso a infringir el derecho, así el divino como el terrestre. No tenían que resolver los antiguos senadores si era prudente y acertado dar un Fabio por hijo a un Cornelio, o si era conveniente declarar la guerra a los palestrinos, sino tan solo si un cambio semejante de familia se avenía con la costumbre sagrada, o si la ciudad aliada había dado motivos bastantes para llevar la guerra contra ella. Estas restricciones inherentes a la institución misma trajeron probablemente por consecuencia el que, a pesar de que la misma se conservara en pie en los tiempos republicanos que nos son conocidos, no se hiciera efectivamente uso de ella ya en materias políticas. Desde mediados del siglo V en adelante, la confirmación por el Senado del acuerdo de los Comicios no se verificaba después de tomado este, como hasta entonces había venido sucediendo, sino antes de tomarlo, lo cual no se armonizaba bien con la esencia de la institución; por consiguiente, desde ahora en adelante, lo que podía suceder es que se suspendiera por anticipado la formación de una ley que se tenía propósito de hacer, o una elección ya anunciada, estimándose, quizá, que era preferible impedir que la ciudadanía tomase un acuerdo a rectificárselo después de tomado. Pero es evidente que la institución tenía por base la creencia primitiva de que los organismos e instituciones romanas eran indefectibles y habían de estar siempre en vigor, y el miedo religioso a las consecuencias que pudieran provenir de una infracción injustificada de los mismos. Conforme fue removiéndose esta base, el Senado fue prestando a los Comicios la tutela política cada vez menos dentro de los límites jurídicos, y por otra parte, los Comicios la fueron soportando cada vez menos a medida que iban adquiriendo la conciencia de su poder; si, como es probable, el Senado tenía el derecho y la obligación de anular los actos de los Comicios realizados sin guardar los auspicios, claro está que con este principio, practicado de una manera arbitraria y discrecional y para fines políticos, todo acto de la ciudadanía patricio-plebeya quedaba a merced del poder de los senadores patricios, poder que no se hallaba, a su vez, sometido a inspección alguna. Todavía en los tiempos históricos seguía en vigor, ora por ley, ora por costumbre, el derecho del Senado patricio a confirmar los acuerdos de la ciudadanía; pero, en realidad, tal derecho se hallaba abolido, con lo cual desapareció el tercero de los factores que hemos señalado en el poder de la comunidad.

Así como la competencia del Senado patricio consistía en contribuir a preparar los decretos de los magistrados, confirmados por el pueblo, la del Senado patricio-plebeyo consistía en intervenir en los decretos de los magistrados no sometidos a tal confirmación. Y como la forma que se empleaba era en ambos casos la misma, claro es que el decreto del magistrado no confirmado por el pueblo puede haber sido tan antiguo como el confirmado, y por consiguiente, es posible que ya el Senado patricio interviniera en la preparación del mismo. Ambas formas de actividad se atribuyeron a personas distintas cuando los plebeyos entraron en el Senado, supuesto que este no intervenía en la confirmación de los acuerdos del pueblo, pero sí, aunque al principio solo de manera subordinada, en los simples decretos de los magistrados, lo que indica claramente, sin duda, que la actividad de la última clase, esto es, la que consistía en preparar los decretos de los magistrados, fue en su origen secundaria y no estrictamente exigida por la Constitución.

Pero en general el Senado no intervenía en la preparación de los decretos de los magistrados; por el contrario, esta intervención estaba constitucionalmente vedada con respecto al ejercicio ordinario del poder de los magistrados. El imperium de estos tenía que moverse de un modo independiente dentro de la órbita asignada al mismo; ni la administración de justicia, ni la dirección y jefatura del ejército, ni las elecciones de los magistrados permanentes, ni en general ninguno de los actos que el magistrado no podía menos de ejecutar so pena de faltar a sus deberes, necesitaba ser sometido a la aprobación del Senado ni dependía del beneplácito de este. Los magistrados eran dueños de pedir informes a ciertos individuos (consilium) cuando lo tuvieran por conveniente, pero no a la corporación que juntamente con los magistrados y los Comicios representaba el poder de la comunidad.

Por consiguiente, la intervención del Senado en los decretos de los magistrados quedaba reservada para aquellos actos que dependían más o menos del arbitrio de estos y que en general pueden ser llamados actos extraordinarios. Quizá el punto de partida de semejante facultad lo formaran los acuerdos del pueblo, puesto que la presentación de la proposición al pueblo por parte del magistrado no era más que un decreto de este que había de ser aprobado por el Senado. Por ejemplo, iba aneja dicha intervención a la declaración de guerra por el magistrado, precisamente porque antes de que se presentase la proposición correspondiente era indispensable cerciorarse por la confirmación dada a aquella por el Senado de que la comunidad contaba con el beneplácito de este; y claro es que como aquellas formas que separaban bien distintamente al Senado del consilium, o sea el ser fijo el número de los miembros componentes del primero, el ser efectivamente vitalicios sus puestos, el ser organizado y regulado el orden de sus asuntos de una vez para siempre, eran todas ellas formas que se guardaban en el Senado patricio para confirmar los acuerdos del pueblo, esas formas se transmitieron naturalmente al Senado patricio-plebeyo para preguntarle si aprobaba o no los decretos de los magistrados.

Pero si la confirmación por el Senado patricio de los acuerdos del pueblo era necesaria por la Constitución, no lo era en cambio la interrogación al Senado patricio-plebeyo para que aprobase los actos extraordinarios de los magistrados. Estos, en tal caso, tenían, sí, el derecho, según la concepción primitiva, pero no la obligación de interrogar al Senado antes de tomar su acuerdo; el cual adquiría autoridad cuando la corporación instituida para guardadora y conservadora de las instituciones jurídicas se declaraba conforme con él, pero legalmente el magistrado podía tomar su acuerdo sin haber pedido informe al Senado, y hasta en contra del mismo. El Senado, pues, al ejercitar esta su función aconsejadora, no era legalmente un cuerpo consultivo que daba un dictamen pedido por los magistrados, pero de hecho no era otra cosa que esto, y por serlo es por lo que no pocas veces se le llamaba, no en sentido técnico, pero sí enunciativamente, consilium publicum. Este derecho de aconsejar es lo que sirvió de base para que más tarde adquiriera el Senado el gobierno del Estado y Roma su posición universal en el mundo. Los acuerdos del Senado patricio-plebeyo eran dictámenes dados por el más alto collegium del Gobierno a los magistrados ejecutivos, a petición de estos; con el tiempo, sin embargo, tanto la facultad de pedir esos dictámenes como la de seguirlos se fueron cambiando de meramente potestativas en más o menos obligatorias: a eso fue debido el cambio que en el curso del tiempo experimentó la institución. El acto de que se trata implicaba un acuerdo entre el Senado y el magistrado, como lo demuestra claramente el hecho de que en los más antiguos documentos que han llegado hasta nosotros se le designa como consulis senatusque sententia, mientras que, por el contrario, en los documentos posteriores se hace uso de frases y denominaciones que indican que ya no tenía intervención en dicho acto el magistrado, y tanto el consultum como la sententia no son otra cosa sino la contestación a la pregunta del magistrado o la manifestación de una opinión. Con mayor claridad todavía se nos presenta el carácter potestativo que originariamente tuvieron estos dictámenes, si tenemos en cuenta que el Senado nunca abrigó otras pretensiones frente a los magistrados que la de ejercer la auctoritas, la cual correspondía aproximadamente a nuestra «recomendación», y nunca tendría carácter de mandato, como lo tenían los acuerdos del pueblo, sino que en aquellos casos entregados expresamente al arbitrio de los magistrados, el Senado «imploraba» sencillamente esa auctoritas. Pero el Senado tenía acerca del asunto una limitación esencial, no solamente por ley, sino también de hecho, y era que solo podía hacer a los magistrados proposiciones de carácter real, objetivo, nunca proposiciones de índole personal. Podía requerir a los cónsules a que suspendieran realmente el ejercicio de sus funciones, nombrando al efecto un dictador, pero sin designarles el individuo que había de ejercer la dictadura. Podía proponer al presidente, y en unión con él a los Comicios, la creación de magistrados extraordinarios, pero solo se acompañaba a la propuesta el nombre de las personas que habían de ocupar los puestos que iban a crearse cuando se tratara de cosas indiferentes bajo el respecto político; en la época de la agonía de la República es únicamente cuando la indicación de nombre se hacía en los demás casos. El Senado emitía dictamen acerca del envío de embajadas y de las instrucciones que habían de darse a los embajadores; también determinaba el número de estos, pero la elección de los mismos se la dejaba al magistrado. Informaba sobre la manera como habían de repartirse los asuntos los magistrados colegas de iguales atribuciones; pero la distribución de los mismos entre las personas que habían de desempeñarlos la verificaban estas de común acuerdo o por sorteo. A menudo, sin embargo, se mezcló el Senado indirectamente en las cuestiones de personal; pero en el caso más importante, que era el de la prorrogación del mando militar, el acuerdo del Senado no llegaba más que a dictaminar en contra de la separación de la persona que estuviera ocupando el cargo, teniendo la prolongación del mismo su fundamento jurídico en la ley. El Senado no podía hacer directamente propuestas personales, y en los tiempos de la República no funcionó nunca como corporación electoral. Esta limitación efectiva, no común en el terreno político, de la competencia del Senado, provenía tan solo de la costumbre, pero tuvo una eficacia más rigurosa que la que solían tener las limitaciones de competencia impuestas por la ley.

Si los límites que separaban el imperium de los magistrados de la autoridad del Senado eran sumamente vagos y borrosos; si durante la larga época republicana solamente de consideraciones políticas del momento y de motivos personales se hacía depender tanto la necesidad de invocar la auctoritas del Senado como la de seguirla, es preciso tener en cuenta que semejante estado de cosas era producto natural de la misma esencia de la institución, la cual estaba poco sometida a una reglamentación legal, y, en cambio, los precedentes tenían en ella grandísima fuerza. En los siguientes párrafos se trata de dar una idea, hasta donde según esto es posible, de la evolución y cambios que experimentó la competencia efectiva del Senado de los tiempos posteriores de la República en sus relaciones con la magistratura; es decir, de explicar, por medio de ejemplos y de casos particulares referentes a las distintas esferas de la actividad de la magistratura suprema, la regla general según la que el magistrado que tenía atribuciones para interrogar al Senado podía o debía pedir informe a este antes de tomar acuerdo alguno sobre aquellas cuestiones cuya resolución dependía de su arbitrio. Al efecto, nos referiremos preferentemente a aquella época en la cual el Senado era el que gobernaba al Estado con la magistratura y por medio de la magistratura, respetándose recíprocamente sus respectivas esferas de derecho; el estudio de las intromisiones abusivas que tuvieron lugar durante la agonía de la República — en cuya época, así como la magistratura se emancipó de la dirección y tutela del Senado, una oligarquía se hizo dueña formalmente del gobierno — ese estudio, en cuanto y hasta donde pueda formar parte en general de la presente exposición, lo reservamos para el capítulo siguiente, donde se trata del gobierno de compromiso y transacción originado por el conflicto a que acabamos de hacer referencia.

1.º En punto a materias sacrales, el magistrado solo podía obrar y disponer por sí solo cuando se tratara simplemente de ejecutar normas o preceptos fijados, v. gr., de fijar las fiestas variables, o cuando lo justificase la necesidad, como por ejemplo, en las promesas y votos hechos por el jefe del ejército en los momentos de la batalla. Por el contrario, solía interrogarse al Senado para instituir nuevos lugares de culto o para admitir dioses nuevos en el culto público; para designar ciertos días como nefastos e inadecuados para ceremonias y prácticas religiosas; para repetir un acto religioso por causa de defectos que lo hubieren acompañado anteriormente; para ordenar festividades extraordinarias, siendo de advertir que entonces quedaba reservado al magistrado el fijar el día en que las mismas habían de verificarse; para expiar los prodigios y milagros que se realizaran para servir de aviso; para interrogar los libros sibilinos o a los sacerdotes sacrificadores etruscos; finalmente, para realizar los votos o promesas de los magistrados y erigir o dedicar templos, sobre todo cuando tales promesas y dedicaciones gravaban sobre la caja de la comunidad o mermaban el patrimonio de esta. Los sacerdotes funcionaban en estos asuntos, en cierto modo, como comisiones permanentes del Senado. Como no era fácil que los Comicios fueran interrogados acerca de los negocios sacrales (pág. 546), por regla general, los acuerdos tomados por el Senado y los magistrados tocante a estos asuntos eran definitivos.