LIBRO III (continued 2)

Los títulos dados al emperador se diferenciaban teóricamente de los que llevaban los magistrados de la República, en que los últimos dejaban intacto el nombre propio, mientras que, por el contrario, la denominación oficial del nuevo jefe del Estado se manifestaba principalmente en el cambio de su nombre propio; de esta manera se quiso dar una expresión rigurosa y adecuada a la supremacía personal del monarca sobre la comunidad de los ciudadanos, supremacía personal que es propia del régimen monárquico. En primer lugar, es aplicable lo que se dice a aquel sobrenombre que el Senado atribuyó al autor de la nueva organización de la comunidad, en agradecimiento y recompensa por habérsela dado: la denominación Augustus, esto es, el sublime, el majestuoso e igual a los dioses, constituyó desde entonces, sin el carácter hereditario que el cognomen llevaba anejo, el símbolo de la naciente Monarquía, y al propio tiempo el distintivo del pleno poder imperial frente al de los demás funcionarios inferiores de la misma Monarquía. A lo cual hay que añadir que no solo el emperador, sino también los miembros de la casa imperial, constituidos ya, por lo tanto, en dinastía, no conservaron su nombre de familia sino para llamar a las personas e instituciones que no eran imperiales, dejando ellos de usarlo como nombre propio suyo: costumbre esta que se remonta hasta los tiempos de Augusto y que, con algunas excepciones, sirvió para distinguir a los individuos varones de la casa imperial de los demás ciudadanos hasta los tiempos del emperador Adriano; por otra parte, el cognomen que el fundador de la Monarquía heredó del dictador César fue empleado para designar a los individuos varones agnaticios de la casa del emperador, no solo durante la primera dinastía, sino aun durante las posteriores, hasta que, como después diremos, Adriano lo limitó a los que fueran designados como sucesores.

Fuera de esta nomenclatura personal, los nuevos monarcas no tuvieron, como se ha dicho, ningún título que sirviera para designarles por la función que desempeñaban. En los mejores tiempos del Imperio se llamó generalmente princeps, o sea el primer ciudadano del Estado, al jefe de este, denominación que ya se había aplicado a sí mismo Augusto; pero esta manera de designar al monarca, lo que únicamente expresa es la posición y rango del mismo, no su competencia, aparte de que jamás se empleó como título oficial, sino meramente como enunciativo o indicativo. Las denominaciones que al monarca, como tal, se atribuyeron en atención al cargo que desempeñaba fueron distintas, según se tratase del gobierno romano-itálico o del gobierno provincial, correspondiendo a la doble competencia que tuvo, como después veremos. Cuanto a la competencia de la primera clase, después de algunas vacilaciones, se fijó, en los mismos tiempos de Augusto, la denominación de poder tribunicio, denominación desconocida en la República, y la cual se usó desde entonces, de un modo por lo menos inadecuado, como título que designaba la función de la Monarquía: siendo de notar a este respecto que en la serie de los títulos dados al emperador, el de poder tribunicio fue colocado por Augusto detrás del consulado y de la aclamación al jefe del ejército, títulos que se aplicaron en la época republicana a los magistrados supremos; por el contrario, desde Tiberio en adelante, ese título de poder tribunicio se antepuso a los dos que acabamos de referir. Para el régimen provincial, o sea para el poder de jefe del ejército, ofreciéronse como expresiones titulares, ora la denominación de procónsul, ora la de imperator, ambas las cuales expresan suficientemente el poder militar del príncipe. Pero la primera, por lo mismo que se limitaba a los territorios anexionados y subordinados, no podía, en rigor, aplicarse como denominación verdaderamente titular, y por eso los primeros emperadores no usaron, en general, nunca el título de procónsules, y los posteriores, desde Trajano en adelante, solo hicieron uso de ella cuando se hallaban fuera de Italia. También el uso general del título de imperator tropezó con dificultades, porque en la constitución dada por Augusto se conservó el principio republicano, en virtud del cual el imperium militar no podía ejercerse en Roma ni en Italia. Y con el objeto de que el mando militar, realmente implícito en la esencia del principado, no careciera de una expresión propia, y a fin de que, por otra parte, esta expresión no fuese anticonstitucional, el fundador de la Monarquía, ya en la primera etapa de su carrera política, consideró el título de imperator como nombre heredado de su padre adoptivo, y lo usó como prenombre, abandonando el suyo propio: conducta que siguieron sus sucesores, a no ser que se concretaran a hacer uso de la denominación general de jefes del ejército, como ocurrió con Tiberio. — Además de los dos títulos dichos, por razón de las funciones que desempeñaban, y además del predicado honorífico de «padres de la patria», de que hicieron uso, aun cuando no frecuentemente desde el principio de su gobierno, la mayor parte de los soberanos, estos siguieron aplicándose los títulos que correspondían a los principales cargos sacerdotales y a las principales magistraturas de la República, desempeñadas por el emperador; y así se llamaron, sobre todo, sumos pontífices, cónsules, censores y jefes del ejército por aclamación: con la particularidad de que, conforme a la costumbre de esta época, aun después de resignar los cargos, seguían ejerciéndolos y usando los correspondientes títulos.

Si nos preguntamos ahora de qué manera se adquiría el poder monárquico, no podremos menos de distinguir nuevamente la doble competencia que domina toda la institución. No era forzoso que el mando militar y el poder tribunicio se adquiriesen al mismo tiempo; pero cuando se adquirían por separado, era preciso que la adquisición del primero precediese a la del segundo, y así el mando militar monárquico podía existir sin el poder tribunicio, pero no al contrario. La forma empleada para nombrar a los magistrados de la época republicana no tuvo aplicación alguna al mando militar del emperador; más bien, para la adquisición de este mando, se utilizó aquel procedimiento mediante el cual los magistrados supremos del tiempo de la República recibían el título de imperator: esto es, en realidad, cuando las tropas aclamaban o el Senado invitaba a proclamarse imperator al jefe del ejército; jurídica o legalmente, cuando a este jefe le placía declararse tal, justificando su arbitrio solo con el acto de referencia. Ahora bien: si en los tiempos de la República el mando militar no se adquiría por este camino, y lo único que sucedía era que quien ya lo venía ejerciendo cambiaba el título de la función que desempeñaba por otro distinto, según la nueva organización monárquica, por el contrario, siempre que a una persona, aunque se tratara de un simple particular que no ejerciera funciones públicas, se le invitase a tomar el título de imperator y aceptase la invitación, el invitado adquiría un mando militar que se extendía por todo el Reino y que excluía todo otro mando. Verdad es que este imperium había de considerarse como derivado de la voluntad del pueblo; mas no se expresaba esta voluntad en los Comicios, o sea en una forma determinada y regulada por la ley; el pueblo se hallaba aquí representado, ya por el ejército o por una parte autorizada de él, ya por el Consejo de la comunidad, es decir, por el Senado. De tal suerte quedaba legalizada toda rebelión contra el poseedor actual del poder, por cuanto la cuestión de derecho venía a ser reemplazada por una cuestión de fuerza; tal fue en lo sucesivo la teoría política, cuya realización práctica nos muestra la historia del principado. Legítimo fue todo individuo llamado a ser Augustus, aun cuando con anterioridad no hubiera poseído otra cosa que la fuerza: Galba, lo mismo que Nerón; Otón y Vitelio, no menos que Galba. La lógica romana no hizo caso de ilusiones. Claro está que se procuró evitar en algún modo prácticamente las consecuencias de este sistema suicida de suceder en la Monarquía, asegurando el monarca viviente su sucesión para cuando muriera; pero también esta tentativa tropezó con dificultades, o más bien fue imposible que diera resultado, porque el derecho constituido no permitía anticipar el nombramiento para los puestos más altos. La voluntad del pueblo, manifestada en el acto de la toma de posesión del imperium, producía necesariamente efectos inmediatos. En la época del principado no se consintió nunca designar sucesor de tal suerte que el príncipe estableciese de una manera fija durante su vida quién había de sucederle; la falta de continuidad, característica del principado, no excluía la repetición del nombramiento, pero sí la anticipación del mismo. Con todo, la tendencia dinástica, que cooperó tan eficazmente a la fundación del principado por el hijo del violento César, hizo que, no solo la casa imperial, sino también los leales a la Monarquía considerasen como cosa conveniente que el sucesor del padre fuera de derecho el hijo, y además, que en el caso frecuente de que el príncipe no tuviera hijos, pudiera hacer uso de la adopción dentro de los límites en que la permitían, en general, las costumbres y la moralidad romanas, con lo que el antecesor en el principado podía realmente elegir su sucesor por medio de esta forma, propia en realidad del derecho privado. Hasta en el caso de que un emperador dejase al morir varios descendientes de igual grado, la designación que el causante hiciere de heredero en su testamento se consideraba en cierto modo como presentación de sucesor también para el gobierno, lo cual contribuyó, sin la menor duda, a constituir una unión íntima entre el patrimonio privado del emperador y su posición de soberano. Posteriormente, Adriano, como ya se ha dicho, dispuso que la manera formal de designar el soberano reinante al que había de sucederle fuera la de dar a dicho sucesor el nombre de César. Pero todas estas manifestaciones no tenían más valor que el de dar a conocer la opinión y el punto de vista del soberano reinante acerca de quién había de sucederle, sin invalidar por eso en nada la regla de derecho según la cual era imposible fijar por anticipado la sucesión. Regla que se hizo extensiva, como luego hemos de ver, aun a la delegación hecha a los asociados nominales al gobierno. Fuera de la cosoberanía, que legalmente era posible, pero que en realidad era contraria a la esencia de la Monarquía, y que en los tiempos posteriores logró ponerse en acto, no hubo camino legal alguno para fijar por anticipado la sucesión en el principado romano.

Al contrario de lo que acabamos de ver que ocurre con el imperium militar, el poder tribunicio, por lo mismo que era de carácter civil, le fue conferido al nuevo soberano por los Comicios, previa la iniciativa legislativa del Senado, que es a quien en general correspondía la iniciativa en esta época. Pero no debe olvidarse que tampoco este acto tenía aquella continuidad jurídica que constituía el distintivo de la magistratura ordinaria, y que con respecto a los cargos públicos no permanentes, como el de censor y el de dictador, hasta dejó de celebrarse. Más bien aplicábanse al acto dicho las normas vigentes para el nombramiento de los magistrados extraordinarios; pero las dos partes de que ese nombramiento se componía: primera, la determinación legal de la competencia que al magistrado extraordinario había de corresponder, y segunda, la elección de la persona que debía ocupar el puesto, se realizaron ahora en un solo acto, como por excepción sucedía alguna vez, según hemos visto (pág. 315) en la época republicana. Como el Senado era el que tenía que regular la competencia que había de concederse en cada caso particular de nombramientos hechos, hubo de seguir dicho cuerpo la práctica de añadir al concepto del poder tribunicio, concepto poco determinado, las cláusulas especiales que le parecía bien; siendo muy probable que por este procedimiento se diera base legal a ciertas atribuciones del emperador que no se hallaban contenidas en el imperium. Por lo demás, tan prohibido estaba anticipar la transmisión del poder tribunicio como la del imperium militar; la toma de posesión de este poder iba siempre inmediatamente precedida de la oferta del mismo.

Además de los dos actos que acabamos de estudiar, por los cuales se confería al nuevo soberano tanto el poder supremo militar como el civil, fue necesario para que el mismo adquiriera la plena posesión de toda su fuerza y de todos sus honores, elegirlo sumo pontífice por los Comicios llamados al efecto, darle posesión del consulado ordinario el 1.º de enero siguiente al de su ingreso en el principado, y hacerle formar parte de todos los principales colegios sacerdotales. Aun cuando las atribuciones concedidas al príncipe por esta vía eran de hecho permanentes desde el punto de vista jurídico, no tenían otro carácter que el de concesiones personales; los cargos de que se trata, y sobre todo el sumo pontificado, adquirieron importancia política por efecto de esta intervención del príncipe en ellos.

De lo antes dicho acerca de la manera de establecerse el principado, se desprende que para ocupar este puesto, las leyes no tenían fijadas condiciones de capacidad; no se exigía, por lo tanto, edad alguna, y no faltaron tentativas para elevar mujeres al puesto de que se trata. No obstante, debemos decir que el principado provino de la antigua nobleza, y que cuando los plebeyos ascendieron al principado, como aconteció después de la dominación de los Julios y de los Claudios, al propio tiempo que se les hacía príncipes se les otorgaba también el patriciado. Los emperadores de los dos primeros siglos salieron, sin excepción, del orden de los senadores; el primer emperador del orden de los caballeros fue M. Opelio Macrino (217 d. de J. C.)

El cargo era vitalicio por su propia naturaleza; ni el imperium ni el poder tribunicio fueron conferidos jamás a término. Si bien es cierto que a término fue ejercida en un principio una importante parte del poder imperial, a saber, la administración directa de las provincias imperiales, también lo es que tal cosa solo fue aplicable al gobierno del mismo Augusto, y que aun con respecto a este, la administración provincial solo legalmente era a término, pues en realidad se le prolongó de un modo permanente. Sin embargo, de lo ya dicho resulta que el principado puede también concluir por algún otro medio que no sea la cesación o la muerte de su poseedor actual, supuesto que puede otro individuo hacerse dueño de la fuerza y ejercer de hecho la soberanía; la voluntad del pueblo, manifestada por medio de las tropas o por medio del Senado, era quien establecía los emperadores, y claro es que estos mismos órganos podían deponerles; en el principado no se conoció ni se desarrolló otra legitimidad que la legitimidad de hecho.

Los derechos honoríficos y las insignias imperiales eran en general los mismos que los de la magistratura republicana. La inviolabilidad personal y el juramento de fidelidad exigido de los soldados eran cosas que estaban ya esencialmente contenidas en la primitiva organización; la única innovación consistió en hacer extensivas ambas prerrogativas a los individuos de la casa imperial, gracias a la tendencia dinástica manifestada en la institución de que se trata, en el principado. El príncipe llevaba, lo mismo que el cónsul, como traje propio de su cargo, la toga con las orillas de púrpura. El número de lictores que los primeros príncipes usaron fue el mismo que el de los cónsules; Domiciano fue el primero que dobló este número, tomando para ello por modelo la dictadura de Sila. El emperador tenía, igual que el cónsul, silla curul; solo cuando aparecía en público juntamente con los cónsules, ocupaba el sitio central. Entre los derechos honoríficos privativos del príncipe merecen especial mención la corona de laurel y el marcar la moneda con su imagen, cosas ambas que del dictador César pasaron a los emperadores. Además de estos distintivos, pertenecientes al régimen civil, correspondían también al emperador los propios del jefe del ejército, principalmente la espada y las botas rojas de campaña. Como el mando militar pertenecía a la esfera de las funciones provinciales, estas insignias no podía el emperador usarlas en Roma ni en Italia; mas como por otro lado, en Roma y en Italia se hallaba rodeado de su propia guardia, y su mando no se ceñía de un modo absoluto a las provincias, cada vez fue adquiriendo mayor importancia aun en Roma e Italia el uniforme militar; sobre todo en la época de la decadencia del Imperio, el traje civil fue vencido o desalojado casi completamente por el vestido rojo militar. Lo que sucede con la eponimia es característico para demostrar cómo la idea monárquica no se desarrolla de un modo perfecto en el principado romano. Ya bajo Augusto se comenzó a computar los años de gobierno por el ejercicio del poder tribunicio; pero tanto a él como a sus sucesores les fue negada la pretensión de que este cómputo sustituyera al de los cónsules. Debiose esto en primer término a la falta de continuidad jurídica inherente al principado, y a que por efecto de esa falta de continuidad, el comienzo del año tenía que cambiar según cambiaran los príncipes; pero aun después que, bajo Nerva y Trajano, se señaló el día 10 de diciembre, en que entraban en funciones los tribunos (pág. 288), como día fijo de año nuevo para contar los años de gobierno romano, y por los tribunos podían contarse estos, como también por los años de reinado sobre Egipto; aun después de esto, todavía siguió haciéndose uso durante todo el Imperio de la pesada designación de los años por los cónsules del 1.º de enero, designación que significaba, por decirlo así, la expresión jurídica de que la República continuaba legalmente existiendo, y solamente en los antiguos Estados de los Seléucidas y de los Lágidas es donde se hacía el cómputo de los años, para solo los efectos provinciales, con arreglo a los emperadores que habían sucedido a los suyos. En la práctica, el año tribunicio imperial no sirvió más que para contar los que el príncipe llevaba siéndolo.

El poder que por razón del cargo correspondía al príncipe, era doble, como ya hemos hecho notar repetidas veces, pues este tenía, por un lado, mando militar, y por otro, un poder civil; además, se le concedieron una multitud de atribuciones que no se derivaban del concepto de imperium, y que probablemente solo de una manera exterior se hallaban ligadas al poder tribunicio. Como en el libro siguiente hemos de estudiar la intervención del principado en las diferentes esferas del gobierno, vamos ahora a exponer los rasgos fundamentales de la referida doble competencia, militar y civil o tribunicia.

El imperium del príncipe no fue sino un producto, una evolución del gobierno o presidencia de las provincias en la época republicana, por lo que solía llamársele también, a la vez que de otras maneras, poder proconsular. En la época republicana, la colegialidad estaba excluida, en principio y legalmente, del gobierno de las provincias; y la anualidad solo de un modo imperfecto se aplicó a este gobierno, merced al uso y al abuso que se hacía de la prorrogación. Los gobiernos provinciales de los últimos decenios de la República, los cuales se otorgaban por una larga serie de años y se extendían a varias provincias al mismo tiempo, y a cuyos poseedores se les dispensaba más o menos de residir dentro del territorio sometido a su mando; y más todavía las jefaturas militares extraordinarias que en la misma época se concedieron para perseguir la piratería, con sus funcionarios auxiliares que habían de reunir las condiciones de capacidad que los magistrados, jefaturas que extendían su poder por todos los territorios mediterráneos (págs. 254 y 317), se hallaban ya mucho más cerca del imperium propio de los príncipes que del imperium que tuvo el originario pretor de Sicilia. Mas el imperium del príncipe, no obstante proceder del gobierno provincial de la época republicana, revistió una forma particular y apareció como cosa nueva. Prescindiendo de que el cargo era perpetuo y de que con él no rezaba, claro es, aquel precepto según el cual el poseedor del imperium, para poderlo ejercer, debía hallarse dentro del territorio sometido a su dominio, el imperium del príncipe tuvo un aumento cualitativo en tres direcciones: primera, haciéndolo extensivo a todo el territorio extraitálico (imperium infinitum), mientras que el imperium de la época republicana estuvo siempre circunscrito a límites territoriales fijos; segunda, colocándolo en una situación de superioridad, con respecto a todo otro imperium, para los efectos de resolver las colisiones y las cuestiones de competencia (imperium maius), mientras que entre los imperia ordinarios de los últimos tiempos de la República no podía, en principio, darse colisión, por lo mismo que cada uno tenía su circunscripción fija; tercera, no poseyendo tropas propias, pues todas las tropas del Reino juraban en nombre del príncipe, mientras que en los tiempos republicanos cada gobernador de las provincias tenía o podía tener un ejército propio. La limitación, en virtud de la cual ni Roma ni Italia se hallaban sometidas al imperium militar, sirvió de norma reguladora para el imperium del príncipe, y aun en el orden práctico siguió produciendo efecto notable, si bien fue modificada por la circunstancia de que el príncipe, que habitaba regularmente en Roma, no podía estar sin escolta, y que Italia no podía menos de tener puertos militares, dada su situación. Mas si prescindimos de la guardia y de las dos flotas, en Italia no existió ejército hasta principios del siglo III después de J. C. El poder proconsular general del emperador no tenía, por la ley, carácter de exclusivo, sino que cada uno de los procónsules siguió ejerciendo mando militar dentro de su respectiva circunscripción. Pero como el procónsul, no solo poseía un imperium más débil que el del emperador, sino que además carecía de tropas propias, y para que ejerciera su mando militar se le prestaban soldados imperiales, es claro que este especial imperium tuvo escasa importancia desde su origen, y muy pronto quedó reducido a un puro nombre. — Todavía hubo en esta esfera otro aumento esencial de las atribuciones imperiales. Según la primitiva organización establecida por Augusto, todas las provincias del Reino quedaban sometidas, en cuanto a la materia de jurisdicción y de administración al Senado y a los gobernadores procedentes de las elecciones de cónsules y pretores, mientras que las tropas estacionadas en las mismas dependían del príncipe. Sin embargo, este retuvo provisionalmente varias de aquellas bajo su propia administración, y no solo tal estado provisional de cosas se convirtió en definitivo, sino que en breve espacio de tiempo, gracias a ciertas permutaciones y manipulaciones de otro género, ocurrió que todas las provincias en donde había tropas quedaron sometidas directamente a la administración del emperador, con lo cual vino a ser abolida la referida dualidad legal de mando militar del emperador y mando militar de los procónsules, quedando el primero como absolutamente exclusivo. Mas hasta que las atribuciones correspondientes al mismo adquirieron mayor extensión, no hay más remedio que considerarlo todavía como un mando militar cuyos límites territoriales se hallaban marcados por la ley, sobre todo teniendo en cuenta la excepcional situación en que bajo este respecto estaba Italia; siendo, pues, el mando militar del príncipe esencialmente inferior y más débil que aquel a que hubiera debido dar lugar la dictadura de César.

El poder tribunicio del emperador entronca también con el tribunado del pueblo de la época republicana; pero así como su título es nuevo, así también lo es la naturaleza de las facultades otorgadas con el mismo, por acuerdo del pueblo, primeramente al dictador César y después a Augusto y a sus sucesores. Las limitaciones que por razones de tiempo, de lugar y de colegialidad tuvieron los tribunos populares no se aplicaron al nuevo poder, como tampoco se excluyó de poseerlo a los patricios, y en caso de colisión del poder tribunicio del emperador con el de los tribunos del pueblo, debía prevalecer el primero como superior. De esta manera, el modo como se manifestaba el nuevo poder civil supremo era muy propio para considerarlo como el guardador constante de la Constitución de la comunidad y de los derechos de los particulares ciudadanos, como el más alto correctivo, y en cierto sentido como un poder establecido con carácter excepcional por la Constitución, ora porque se le concedía aquella inviolabilidad eminente y democráticamente consagrada que hemos visto iba aneja al tribunado del pueblo, ora porque la misión del nuevo tribuno era una misión ideal, puesto que no tenía señalada directamente como tal tribuno una esfera inmediata y constante de atribuciones. De las facultades soberanas que, además del derecho de intercesión, se hallaban contenidas en el poder de que se trata, es posible que solo hicieran uso los príncipes de aquella que consistía en comunicarse y entenderse con la plebe y con el Senado. Pero ya queda dicho sobre este particular (pág. 331) que lo que bajo el nombre de poder tribunicio se concedió al príncipe, excedió con mucho los derechos que derivaban del antiguo tribunado, y que este exceso fue debido a las cláusulas especiales incorporadas a la ley que le daba la plenitud de la soberanía. De esta manera se legalizaron, por ejemplo, los derechos del príncipe a hacer la guerra y la paz y a celebrar tratados, y probablemente ha de decirse lo mismo del derecho de fallar en última instancia en las causas criminales y civiles, y de otras numerosas atribuciones, habiéndose hecho valer bien pronto a este respecto la regla, según la cual, toda facultad que se hubiera concedido a un príncipe como tal, se entendía concedida a todos sus sucesores. En este breve esbozo no podemos extendernos más sobre las afirmaciones anteriores; el desarrollo de las más importantes de ellas tiene su lugar propio en el libro siguiente.

Más interés que la enumeración de cada una de las atribuciones positivas del emperador, tiene en este respecto decir que la comunidad no perdió en modo alguno sus derechos soberanos, singularmente el de nombrar a sus magistrados y el de legislar, y que lo único que sucedió fue que el príncipe tomó participación en los mismos dentro de ciertos límites fijados por la ley. Durante el principado, el nombramiento de los magistrados lo realizó en principio la ciudadanía o el representante de la misma en aquel tiempo, esto es, el Senado, siempre que no se tratara de casos especialmente exceptuados (lib. V, cap. V). Del propio modo, quienes legislaron en general fueron los Comicios, y más tarde el Senado. La facultad de conceder privilegios correspondió de derecho a este último cuerpo; sin embargo, desde los últimos emperadores Flavios, empezaron los príncipes a injerirse con frecuencia en esta esfera, hasta que poco a poco fueron atrayéndola hacia sí. Lo que únicamente concluyó cuando vino a la vida el principado, fue el derecho que anteriormente habían tenido los Comicios y el Senado de intervenir en la declaración de la guerra y en la celebración de los tratados internacionales; además, aquellas materias legislativas que los Comicios de la época republicana solían delegar en los magistrados, especialmente la concesión del derecho de ciudadano y la del derecho municipal, las ejercitó ahora exclusivamente el príncipe.

Réstanos aún por examinar la colegialidad desigual que existió junto al principado, la participación en la soberanía, esto es, la naturaleza de un cargo análogo al del emperador, pero inferior a este, así como también la colegialidad de iguales en el principado, o sea la cosoberanía.

La colegialidad desigual en el principado, es decir, la participación en la soberanía, que es como nosotros la llamamos a falta de una denominación general, empezó a existir al mismo tiempo que este, pero revistiendo con más fuerza que este el carácter de magistratura extraordinaria, puesto que ni se hacía uso de ella sino cuando las circunstancias lo pedían, ni la carencia de la misma se consideraba como una vacante. Tampoco existía una norma general aplicable a la misma. Consistía en conceder o atribuir a otra persona uno de los dos elementos esenciales del poder imperial, el proconsular o el tribunicio, o ambos juntos, pero en todo caso con subordinación al príncipe, siendo, además, muy probable que la competencia que iba unida a la concesión dicha fuese sometida a normas especiales dictadas para cada caso concreto. Claro está que del príncipe es quien dependía en realidad el que se creara o no el puesto a que nos referimos, así como el fijar las atribuciones que al mismo habían de conferirse; legalmente, sin embargo, parece que el Senado, que era soberano, concedía autorización al príncipe para otorgar el poder proconsular, por cuanto el imperium mismo no suponía ninguna facultad de transmitirlo, mientras que es de presumir que el poder tribunicio le fuera concedido al emperador con el derecho de cooptación que los tribunos del pueblo habían tenido y luego perdido. Las limitaciones de tiempo, no aplicables al principado mismo, sí lo fueron al poder secundario de que se trata, el cual empezaba a tener existencia mediante la forma de designación, y tenía también un término, puesto que se concedía a plazo. Era de esencia del principado la unión de los dos poderes en una persona; esa unión era potestativa respecto a la institución que ahora nos ocupa: hasta la época del emperador Severo, lo ordinario fue que dichos dos poderes se concedieran separadamente, siendo considerado el imperium proconsular como inferior al secundario poder tribunicio, y siendo costumbre conceder aquel como grado previo preparatorio para obtener luego este. A partir de entonces, parece que no volvió a concederse exclusivamente el imperium proconsular; todos los soberanos adjuntos del siglo III se nos presentan como depositarios del poder tribunicio, en el cual parece que iba incluido el proconsular. Estos puestos secundarios tuvieron de común con el de príncipe, por lo que a su contenido toca, el no estar sometidos a la anualidad y el extender su poder a todo el territorio del Reino, en lo cual se diferenciaban, teóricamente, de la magistratura ordinaria: el poseedor del poder secundario proconsular tenía mando militar propio; al poseedor de poder secundario tribunicio le correspondía el derecho de convocar el Senado. Pero como a ninguno de ellos se le otorgaba el principado ni el nombre de Augustus, y aun la denominación de imperator solo les fue concedida en contados casos, es claro que no participaban de los derechos propios del emperador. Así como el procónsul senatorial no tenía tropas propias, tampoco las tenían estos soberanos adjuntos; en los buenos tiempos del Imperio no eran nombrados en los edictos del emperador juntamente con este; por ley no les correspondía intervención alguna en la administración de las provincias imperiales, en el nombramiento de los magistrados imperiales, en la jurisdicción, en la dirección de la guerra ni en la celebración de los tratados de paz. Pero alguna participación se podía dar a este cargo en el gobierno efectivo del Reino; en esta forma lo establecieron los primeros que hicieron uso de él, Augusto y Agripa, y también fue aplicado de igual manera algunas veces en el siglo III después de J. C. Mas no bastaba, al efecto, con el simple nombramiento para el cargo, sino que era preciso añadir un mandato especial. En realidad, ya desde los últimos tiempos de Augusto, el fin político que se perseguía con esta institución era el de asegurar hasta donde fuese posible la sucesión en el puesto imperial, creando un cargo auxiliar supremo, cuyo órgano o depositario era a la vez como un partícipe en la soberanía. Por eso estos soberanos secundarios fueron, de hecho, más que nada, presuntos herederos de la corona, sin poder alguno, y la tendencia dinástica, extraña a la institución del principado considerado en sí mismo, se manifestó, ante todo y sobre todo, por medio de este poder soberano secundario. El nombramiento de tal soberano no daba al mismo más que una simple esperanza, pues en rigor no era sino la manifestación formal hecha por el actual soberano acerca de la persona que él deseaba fuese su sucesor, y ya hemos indicado que en caso de vacante de la soberanía, no venía a suceder de derecho y sin más el co-regente o asociado nominal. De hecho, sin embargo, la transmisión del principado se verificaba, por regla general, mediante este acto preparatorio.

Si la colegialidad desigual, según acabamos de estudiarla, no contradice la esencia de la Monarquía, la contradice en cambio la colegialidad de iguales, si bien debe advertirse que esta colegialidad estaba legalmente admitida en el principado, lo mismo que lo estuvo en otro tiempo para la realeza y para la dictadura. Aun cuando parece que ya Augusto se propuso establecerla, la primera vez que la misma aparece es en el año 161 después de J. C., puesto que a la muerte de Pío tomó las riendas del gobierno Marco, que es a quien aquel había mirado como sucesor suyo, y el cual asoció al trono a su hermano, con facultades iguales a las suyas, y después, pasados algunos años, él mismo, luego de la temprana muerte de su hermano, colocó en igual puesto a su hijo, menor de edad. Sobre todo bajo esta última forma, en la cual uno de los dos soberanos quedaba realmente excluido de participar en la soberanía efectiva a causa de su poca edad, pero al cual se le aseguraba de esta suerte la posesión del trono para el caso en que quedase vacante, es como se hizo uso de la institución de que se trata antes de Diocleciano, llenando los dos fines para que fue introducida, a saber: mantener la unidad en el gobierno y regular la manera como habían de ser reemplazadas las personas que lo ejercieran. Pero que la soberanía compartida, en los casos en que había una seria igualdad entre los participantes, producía, bien guerras civiles, bien la división del Reino, nos lo demuestra ya la catástrofe que siguió a la muerte de Severo, y el que en los tiempos posteriores a Diocleciano la igualdad efectiva de derechos en los copartícipes de la soberanía trajo bien pronto consigo la disolución del Estado romano.

CAPÍTULO XII

MAGISTRADOS SUBALTERNOS DEL EMPERADOR Y ADMINISTRADORES DE LA CASA IMPERIAL

En principio, las magistraturas republicanas siguieron funcionando bajo el Imperio: la Roma imperial era administrada por sus cónsules, pretores y ediles; la Italia imperial, por sus municipalidades; una parte considerable de las provincias, aun en tiempos de los emperadores, por los procónsules y sus cuestores, y la dirección suprema de todos estos círculos correspondía al Senado. De hecho, sin embargo, la nueva jefatura del Estado comenzó a injerirse y hacerse valer bajo todos los aspectos y en todas las cosas, ya personalmente, ya por medio de sus auxiliares y servidores.

Al círculo de la actividad personal del soberano pertenecen: la jefatura militar del Reino, la presidencia imperial del Senado, el tribunal del emperador, la iniciativa legislativa de este y las constituciones imperiales. Estos actos de gobierno imperial, como personales que son, quedan fuera de este examen, y la actividad auxiliar que a los mismos se aplica tampoco nos corresponde aquí estudiarla. Los dos cuestores adjuntos tanto al emperador como al cónsul de esta época (quaestores Augusti) auxiliaban, sí, al primero aun como ayudantes de índole civil para el desempeño de sus funciones dentro del régimen de la ciudad, pero no es posible señalar con precisión cuál sería la competencia atribuida a los mismos. La antigua costumbre romana de llamar a consejeros idóneos para que ilustrasen con sus informes a los magistrados, en los casos en que estos tenían que tomar resoluciones importantes (pág. 255), siguió poniéndose en práctica, transitoriamente, en especiales circunstancias, con respecto a las cuestiones políticas; mas no hubo un Consejo de Estado como institución fija y permanente. Solo para el tribunal del emperador, y aun esto no tuvo lugar sino desde el tiempo de Adriano, existió un consilium fijo, compuesto de varones de importancia y jurisconsultos de gran renombre, quienes, bajo la presidencia del emperador o de un representante suyo, discutían y resolvían los asuntos jurídicos que llegaban a esta altura. Del gobierno imperial mediato, del que el príncipe desempeñaba ejercitando su actividad pública por medio de auxiliares y servidores, es de lo que tenemos que tratar ahora con alguna extensión.

Los funcionarios subalternos del emperador eran, por un lado, sus auxiliares para el ejercicio del mando militar y para el despacho de los asuntos administrativos y jurisdiccionales, y por otro lado, los servidores de la casa imperial. Los de la primera categoría eran todos ellos sacados de los dos órdenes privilegiados de ciudadanos; y aun dentro de cada uno de los mismos, estaban determinadas de una manera fija las condiciones necesarias al efecto, por lo que el derecho del emperador a nombrar auxiliares suyos se hallaba limitado de un modo eficaz y enérgico, y especialmente el gobierno del Senado tenía pocas limitaciones, aun cuando realmente se practicó poco.

En la administración de la capital, los que no eran senadores no ejercieron ninguna función pública durante el Imperio, si se exceptúan los oficiales que formaban parte de la escolta imperial y del servicio de incendios de la ciudad y los funcionarios de Hacienda a quienes se tenía confiado el cuidado de los graneros necesarios en la capital. Los nuevos funcionarios nombrados por el emperador para la gestión de los asuntos de la capital fueron sacados, por lo regular, del Senado; y aun los subalternos concedidos a esos funcionarios no se tomaban de los individuos del servicio doméstico del emperador, sino que su nombramiento se organizó siguiendo el modelo republicano. La caja del Estado siguió al principio administrada por los magistrados republicanos; pero en tiempo de Nerón fueron estos suprimidos, y la administración dicha se encomendó a un funcionario de nombramiento imperial. Ya Augusto había dado el primer paso en este sentido, puesto que al establecer nuevos impuestos había instituido una segunda caja del Reino (aerarium militare), cuya administración encargó a un funcionario de nombramiento imperial. Volveremos sobre esto en el lib. IV, cap. V, al tratar de la Hacienda.

La cuestión de alimentos para la capital la tomó Augusto, como se ha dicho, bajo su cuidado, pagando de su caja privada los gastos indispensables para las provisiones, y sustrajo esta materia, por lo tanto, a la administración del Senado. Pero la distribución de grano la hizo una magistratura establecida y organizada conforme a las reglas del tiempo de la República.

La materia de construcciones dentro de la ciudad y la de la conservación de las carreteras itálicas, huérfanas ambas de dirección una vez suprimida la censura, fueron atribuidas a curadores para edificios urbanos, para acueductos urbanos, para cloacas urbanas y el río Tíber, y para las carreteras itálicas; estos curadores fueron funcionarios especiales, del orden de los senadores, nombrados por el emperador.

De más importancia, hasta política, fue la institución de un jefe de policía de la capital, verificada por Tiberio bajo la misma denominación del ya desaparecido prefecto de la ciudad; este prefecto fue poco a poco abrogándose el conocimiento y despacho de los negocios criminales de la capital, y con el tiempo llegó a colocarse a la cabeza de toda la administración urbana. Esta institución adquirió carácter militar, sin embargo de que el prefecto mismo no era oficial del ejército, y lo adquirió por habérsele autorizado para tener un cuerpo distinguido de ejército, de 5000 hombres aproximadamente.

Mucho menos que en la de la capital, se entrometió el principado en la administración de las ciudades itálicas, mermando su autonomía, pues solo en lo relativo a las carreteras itálicas es en lo que el nuevo cargo se puso en contacto con dichas ciudades. Desde Trajano en adelante es cuando encontramos, sin duda a causa del deplorable estado financiero a que estas habían llegado, funcionarios encargados de inspeccionar la administración económica de cada una de tales ciudades itálicas, funcionarios nombrados por el emperador, ya de entre los senadores, ya de entre los caballeros.

Si en Roma e Italia no tenía el emperador facultades para dar órdenes de naturaleza militar, la participación que al mismo correspondía en el gobierno de las provincias estribaba, por el contrario, absolutamente sobre el imperium o poder proconsular, y sus auxiliares en esta esfera eran por eso regularmente oficiales del ejército, al revés de lo que acontecía con los auxiliares itálicos. Dichos auxiliares provinciales eran de tres clases: ayudantes del emperador (legati Augusti), pertenecientes al orden de los senadores, con la cualidad de magistrados (pro praetore); ayudantes pertenecientes al mismo orden de senadores, pero no magistrados (legati), y oficiales militares, del orden de los caballeros (tribuni y praefecti). Que todos ellos carecían de propio mando militar, nos lo demuestra la denominación legatus que se empleaba para las más altas categorías de nuestros ayudantes. En lo esencial, esta organización se tomó prestada a la jerarquía militar de la República, en la cual el legatus concedido al jefe del ejército, y del que ya entonces se hacía frecuente uso, era un senador que funcionaba como jefe de Estado Mayor, como ocurrió siempre en la época del Imperio, y al tribunus y al praefectus, o no les correspondía más que un mando militar que compartían con otros individuos, o si se les daba un mando exclusivo era solo sobre escaso número de tropas.

La clase de los ayudantes-magistrados, reservada a los senadores, o, según la manera como en Roma se les designaba, los legati pro praetore, πρεσβευταὶ καὶ ἀντιστράτηγοι, que fueron concedidos al emperador tomando por modelo la concesión que se había hecho a Pompeyo para la guerra con los piratas (pág. 254), era una institución más contraria al sistema republicano que cualquiera otra de las pertenecientes al principado, por cuanto siendo nombrados esos legati por el emperador, es claro que este se entrometía en el nombramiento de la magistratura, y él era el que concedía el imperium en lugar de concederlo los Comicios. Es de advertir, no obstante, que en los primeros tiempos del principado esta categoría de funcionarios fue creada con el propósito y la condición de que había de desaparecer en lo futuro; si Augusto, cumpliendo su promesa, al llegar el término prefijado hubiera restituido al Senado las provincias que se había reservado para administrarlas él provisionalmente, claro es que estos funcionarios hubieran dejado de existir. Mas no ocurrió así, sino que desde Tiberio en adelante, estos gobernadores de las provincias nombrados por el emperador se convirtieron en institución definitiva. Por lo que a la competencia se refiere, dichos gobernadores o representantes tenían, como tales, plenos poderes en materia de mando militar, justicia y administración, y los más altos de estos puestos, los de gobernadores de Germania, Siria, Pannonia y Bretaña, no podían ser ocupados sino por individuos consulares, si bien el poseedor de los mismos no alcanzaba más rango que el de propretor y no llevaba más que cinco fasces, mientras que el procónsul senatorial llevaba seis lictores: los cargos inferiores de que se trata solo podían ocuparse después de haber desempeñado la pretura. De hecho, los primeros formaban ahora los más altos grados de la carrera político-militar. La mayor fuerza militar, que en los primeros tiempos del Imperio llegó a componerse de cuatro legiones, o de unos 40.000 hombres, y que desde Severo en adelante no alcanzó seguramente más que la mitad de este contingente, estuvo bajo su mando, y en los casos en que no funcionaba de jefe de todo el ejército el mismo emperador, que es a lo que verdaderamente estaba obligado, solía encargar del desempeño de esta función a uno de los generales de que se trata, aumentando su competencia todo lo necesario para que pudiese hacer las grandes guerras.

Los jefes de cuerpo imperiales, los legati legionis, por lo regular individuos que habían sido pretores, eran en todo caso oficiales militares del orden senatorial, pero sin atribuciones de magistrados. El ejército del Reino se dividía para los principales asuntos en Cuerpos, compuestos ordinariamente de 10.000 hombres, la mitad de los cuales correspondía a la legión de ciudadanos, y la otra mitad se formaba de los demás individuos que pertenecían al Reino. A esos oficiales solo se les concedía el derecho de ejercer la jurisdicción en las provincias y de administrarlas en el caso de que la provincia de que se tratara tuviera ella sola una legión, de lo cual se huyó en los primeros tiempos; cuando en una misma provincia se hallaran estacionadas varias legiones, los legados de ellas dependían del legado propretor de toda la provincia, y cuando se encontraran entre las tropas, eran desde luego destinados al mando de ellas, si bien podían también desempeñar algunas otras comisiones cuando se las encomendase el legado superior o jefe. También se daba el caso de existir en una misma provincia imperial legados del mismo rango e igualmente subordinados al que había sido instituido como jefe de la provincia en general y a los cuales se les encomendaba el desempeño de los asuntos concernientes al derecho (legati iuridici), o también, la revisión del censo (legati censibus accipiendis), aunque esto último no de un modo permanente. Por el carácter militar que revestía el gobierno de las provincias imperiales, es por lo que a estos mandatarios de orden civil se les aplicaban también los títulos de los ayudantes mencionados.

Frente a las dos categorías dichas, que acaso pudieran compararse a nuestros generalatos, se hallaban los oficiales militares del orden de los caballeros, o sea los seis tribunos de la legión y los tribunos o prefectos de los auxilios, encargados ordinariamente de mandar divisiones de 500 a 1000 hombres. El plebeyo de esta época (pág. 87) no podía como tal poseer el mando de que se trata, pero el emperador podía facilitarle dicha posesión nombrándole caballero; también estaban excluidos de estos cargos los senadores, si bien los jóvenes pertenecientes al orden senatorial, antes de entrar en el Senado, lo regular era que hubiesen prestado el servicio de oficiales en los puestos de que se trata. Por regla general, estos oficiales del rango de caballeros estaban subordinados a los oficiales del orden de senadores. Pero existieron excepciones, y por cierto de importancia desde el punto de vista político, ya que representan una tendencia a sustraer los puestos militares de confianza al orden de los senadores y a entregárselos a individuos del orden de los caballeros. Así se hizo desde luego con la guardia de corps existente en Roma, la cual se componía aproximadamente de la misma fuerza que un cuerpo legionario: no se formaba esta guardia como la legión, sino que los tribunos encargados de sus divisiones se hallaban en un principio inmediatamente al mando del emperador, y desde los últimos años del gobierno de Augusto bajo el mando común de dos oficiales del orden de los caballeros con iguales atribuciones, los praefecti praetorio. Próximamente por la misma época, la dirección y jefatura de la brigada de incendios de la capital, reorganizada militarmente, se encomendó a un individuo del orden de los caballeros, al que se confirió mando militar (praefectus vigilum). A oficiales de este mismo orden se confió igualmente la marina de guerra en ambos mares itálicos. Ninguno de los puestos militares que funcionaban en Italia fue encomendado, pues, a individuos del rango de los senadores. Lo mismo sucedió con una serie de reinos y soberanías que durante la época del principado vinieron a incorporarse al Estado romano; así que los miembros del Senado que participaban en la administración del Reino no podían ser nombrados gobernadores, no solo de Egipto, donde ni siquiera debía entrar un senador, sino tampoco de Noricum ni de los demás territorios de más allá de los Alpes. Claro está que la importancia financiera y militar de los territorios de que se trata fue de esta manera decisiva, llegando, por decirlo así, a legalizarse desde el punto de vista del derecho político la conducta seguida, por la circunstancia de que semejantes territorios no fueron considerados como formando propiamente parte, o a lo menos como formándola desde luego, del Imperio romano, sino como unidos en cierto modo al soberano romano con una especie de unión personal, por haber venido dicho soberano a suceder dinásticamente a los soberanos antiguos de esos territorios. A los altos recaudadores de impuestos que el emperador nombró para estos antiguos reinos y soberanías, recaudadores de que luego trataremos, y todos los cuales eran elegidos del orden de los caballeros, les fueron concedidas las atribuciones que tenían los gobernadores de las provincias; y como cuando en los territorios referidos había tropas, estas se hallaban sometidas a la dirección de los referidos recaudadores, en Egipto, donde había legiones, lo estaban tanto estas como su jefe de cuerpo, el cual había de pertenecer en todo caso al orden de los caballeros. Por virtud de tantas y tan importantes excepciones, la regla general que servía de fundamento a la organización de Augusto, y según la cual el mando militar en última instancia correspondía a los senadores, hubo de venir a ser esencialmente modificada, hasta que, corriendo el siglo III, el Senado fue desposeído gradualmente de todos los puestos militares que le habían antes correspondido.

Si los altos auxiliares del emperador hasta ahora estudiados, aun disfrutando solo excepcionalmente el derecho de magistrados, deben, sin embargo, ser considerados en conjunto como órganos de la magistratura, hemos de añadir que también aquellos otros auxiliares inferiores de que el mismo príncipe se servía para gobernar fueron organizados de análoga manera. Cuando la Monarquía aparece bajo la forma en que el monarca no puede menos de ser considerado como un representante de la comunidad, y por consiguiente como un magistrado, claro está que en ella ha de existir una separación entre el servicio personal prestado al soberano y el servicio prestado al Estado. Esta misma separación trató de aplicarla el principado aun a las personas encargadas de los más humildes servicios, formando, por lo tanto, un verdadero contraste con lo que aconteció después en los tiempos del bizantinismo. Donde más se hizo notar esto fue en el ejército, pues cada vez se fue rechazando con más fuerza de él a la servidumbre doméstica del príncipe, la cual en los comienzos del principado se aplicaba a estas funciones. Desde Trajano en adelante, la guardia palatina montada que los primeros emperadores tuvieron, destinada a su servicio inmediato y formada predominantemente de hombres no libres de procedencia germánica, fue reemplazada por una guardia selecta, cuyos individuos eran caballeros de derecho peregrino. Las tripulaciones de las escuadras itálicas, formadas por esclavos imperiales en tiempo de los soberanos Julios, las encontramos ya bajo Claudio cambiadas en grupos de verdaderos soldados; y proscritos los libertos del emperador como jefes de las dichas escuadras, son confiados tales puestos a individuos pertenecientes todos al orden de los caballeros. De igual modo, para los gobiernos de las provincias imperiales, los subalternos no se toman de la servidumbre doméstica del emperador, sino que se hace uso al efecto, sin excepción alguna, de soldados rebajados del servicio. Las reformas que Adriano introdujo en la administración parece que obraron poderosamente en contra del empleo en la misma de la servidumbre doméstica del emperador; siendo digno de ser notado a este respecto que el emperador citado privó a la servidumbre doméstica imperial del privilegio honorífico de tener dos nombres, privilegio que había heredado de la servidumbre de la comunidad, disponiendo que los esclavos del emperador se llamaran con un solo nombre, lo mismo que los de los particulares. Esta tendencia, encaminada a proscribir la servidumbre doméstica, se manifestó con un rigor especial en lo relativo a la administración de la correspondencia del príncipe. Según la organización doméstica romana, el auxilio que para el despacho de la correspondencia fuese necesario, se lo prestaba a cada uno su servidumbre particular; esto mismo es lo que ocurrió también en un principio con la correspondencia del emperador, si bien podían ser también empleadas al efecto personas de superior condición, como tuvo lugar en tiempo del mismo Augusto con el caballero romano Q. Horacio Flaco. Pero con el tiempo se fue introduciendo paulatinamente una separación entre la correspondencia oficial y la privada, sobre todo entre las cartas (epistulae) y los memoriales o expedientes (libelli), y entonces la secretaría del emperador hubo de cambiarse, de cosa perteneciente a su servicio personal en servicio auxiliar del cargo que desempeñaba, dándose un paso decisivo en este sentido cuando Adriano proscribió a los libertos del desempeño de estas funciones, con lo que en lo sucesivo los secretarios de Gabinete del emperador, casi sin excepción, fueron todos individuos pertenecientes al orden de los caballeros. Es verdad que todavía en tiempo de Claudio, y también en el de Domiciano, todo el servicio personal del emperador, singularmente el más inmediato, lo desempeñaron sus domésticos, y que por tal régimen doméstico se entendía aun los actos inferiores y menos importantes de gobierno; pero en general y en conjunto predominó la tendencia reformadora, llegándose en cierto modo a implantar en este respecto un sistema honroso y muy aceptable, que duró hasta que con el cambio de residencia del gobierno trasladándola al Oriente griego, el servicio doméstico del emperador empezó a ser confiado a los altos funcionarios del Estado.

Quédanos todavía por estudiar la actividad auxiliar relativa a la administración del patrimonio del emperador en lo que la misma tiene de característico. Hay que partir, al efecto, de la separación fundamental y rigurosa entre el Estado (populus) y el soberano (Caesar, fiscus), al cual se le consideraba para los efectos del derecho privado como un particular, y hay que tener en cuenta también que el jefe del Estado no está sujeto a inspección ni vigilancia financiera por parte de otra alguna autoridad política, análogamente a como lo reclamaba la misma naturaleza de la antigua dictadura (pág. 227). De aquí resulta que toda la administración de los bienes públicos, siempre que se refiriese a ingresos o a gastos hechos por el jefe del Estado, hubo de ser considerada como cosa perteneciente de derecho a la economía doméstica imperial; y como de esta clase eran tanto los gastos de mayor importancia, singularmente los que afectaban al ejército y al entretenimiento o policía de la capital, como también los ingresos más considerables, necesarios para cubrir aquellos gastos, ya fuesen vaciados en la caja imperial, como acontecía sobre todo con los provenientes de Egipto, ya hubieran de ser entregados al emperador para satisfacer aquellos gastos, es claro que la administración del patrimonio imperial, aun cuando legalmente era una administración privada, de hecho hubo de tener desde su origen más importancia que la del patrimonio de la comunidad, y en el curso del tiempo fue cada vez más subrogándose a esta última. En los tiempos del principado el régimen político en general no constituía una parte de la administración doméstica imperial, pero sí formaba parte de esta administración el régimen financiero.

Lo cual significa que la servidumbre del emperador no fue excluida en principio de la administración de la Hacienda imperial, como hemos visto que se la privó de prestar auxilio en lo referente al mando militar y a otros asuntos considerados legalmente como públicos; sin embargo, tampoco el desempeño de la actividad auxiliar relativa a los negocios financieros fue encomendada a personas no libres ni semilibres. En efecto, así como las casas grandes de esta época, además de la servidumbre doméstica, utilizaban para la administración del patrimonio un gestor de negocios (procurator), y aun estos puestos se confiaban a varones pertenecientes al rango de los caballeros, así también, y de un modo más decidido todavía, fue organizada desde un principio la administración del patrimonio imperial de tal manera, que todos los puestos pertenecientes a esta actividad pública, ya que no podían, claro es, ser entregados a senadores, fuesen ocupados por individuos del orden de la caballería, y sobre todo, se dispuso que la administración de que se trata, por lo mismo que era cosa en que se hallaban interesados los ciudadanos, no pudiera ser desempeñada por criados del emperador. La administración financiera imperial se extendió de una manera monstruosa, como consecuencia de lo cual, y de haberse reservado, según ya hemos visto, los puestos de gobernadores de provincia y de oficiales del ejército para los individuos pertenecientes al orden de los caballeros, hubo de desarrollarse una segunda jerarquía de funcionarios, que por la forma de estar regulados los ascensos dentro de ella, y sobre todo por los altos estipendios de que gozaban los que a la misma pertenecían, alcanzó una consideración y un valor paralelos a los de la jerarquía de los senadores, y para el desempeño de los cargos imperiales no militares se la tuvo más en cuenta que la de estos últimos. El primer puesto de dicha jerarquía lo ocupaban los altos recaudadores de tributos nombrados por el emperador para cada una de las provincias. El título militar de praefectus no se daba más que a aquellos de entre estos que, como ya queda dicho (pág. 351), eran a la vez gobernadores de provincia; y aun con respecto a estos predominó posteriormente, menos con relación al Egipto, el título de procuradores o gestores de negocios. El alto recaudador de contribuciones que funcionaba en cada provincia al lado del gobernador, y al cual debemos llamar con la denominación de gestor imperial de negocios (procurator Augusti), si bien no era oficial del ejército ni tenía tropas propias, era, sin embargo, considerado como tal oficial de ejército, por la razón de que tenía regularmente a su servicio soldados rebajados y porque en la provincia era el que ocupaba realmente el segundo puesto, de modo que en caso de hallarse vacante el cargo de representante del emperador o del Senado, él era quien solía encargarse interinamente del desempeño de los asuntos correspondientes al mismo. De los demás funcionarios de la Hacienda, solo llevaba el título de oficial de ejército el administrador de los víveres de la capital (praefectus annonae), los restantes cargos eran por lo regular de rango inferior y se fueron encomendando cada vez más a los libertos y esclavos del emperador. Pero aun aquí se hicieron también constantes esfuerzos para que no desempeñara tales cargos, los cuales eran de hecho públicos, la servidumbre doméstica imperial. La administración de la caja imperial central de Roma, en la que debían concentrarse todos los recursos financieros y rentísticos del Imperio, y que en cierto modo hubo de corresponder al actual Ministerio de Hacienda, residía en los tiempos del emperador Claudio en manos de un tenedor de libros (a rationibus) perteneciente a la servidumbre doméstica imperial y cuya posición jurídica era equivalente a la de los criados domésticos, lo que presuponía la existencia de una inspección suprema ejercida personalmente por el emperador o confiada a algún mandatario especial suyo desprovisto de todo carácter oficial; por el contrario, en el siglo II esa administración estaba encomendada al procurador imperial para la materia de cuentas (procurator Augusti a rationibus), que era un distinguido caballero romano.

Pocas cosas hay en la organización del principado que merezcan un reconocimiento tan incondicional como las autolimitaciones, tan sabiamente dispuestas, y en lo sucesivo respetadas, que el príncipe se trazó para nombrar a sus funcionarios subordinados y a los auxiliares que le servían para el desempeño de los múltiples asuntos que abarcaba la competencia atribuida al jefe del Estado. Hemos ya expuesto, cuando menos en sus líneas generales, de qué manera la libertad de nombramiento, que legalmente correspondía al emperador, estaba restringida por medio de normas no escritas, pero esencialmente obstativas acerca de las condiciones de capacidad de los candidatos, y hemos visto también que si en el sistema vigente era inevitable la intervención de la servidumbre doméstica del príncipe, compuesta de hombres semilibres y no libres, en el manejo y administración de ciertas esferas de asuntos que por ley no eran asuntos políticos, sino más bien asuntos referentes al patrimonio doméstico imperial, sin embargo, desde bien pronto esa intervención hubo de reducirse a límites bien determinados, y a medida que fueron pasando los siglos se fue restringiendo más y más. A esto se debe esencialmente el que se pudieran conservar en pie bajo el principado la cosoberanía del Senado y la preeminencia de las clases superiores y privilegiadas, llegando a formar entre la antigua aristocracia y la nueva Monarquía, compenetradas, un solo edificio, cuya solidez interna y cuya duración exterior no fueron muy inferiores a las de la soberanía universal de la época republicana.