LIBRO V (continued 2)

2.º Las leyes, dando a esta palabra el amplísimo sentido que en Roma tenía y que más atrás (pág. 541) queda expuesto, antes de que el magistrado las propusiera a los Comicios, debía consultarlas al Senado; esta consulta previa, que, como también hemos dicho (página 556), fue quizá el punto de partida, lo que dio origen a los dictámenes o informes senatoriales, venía practicándose desde antiguo. La discusión de los proyectos de ley, discusión necesaria en general, pero sobre todo indispensable por los cambios que la iniciativa legislativa experimentaba de año en año, vino a ser proscrita, o poco menos, del procedimiento y reuniones de los Comicios, debido a que se dificultaban los debates preparatorios y a que no se permitía presentar proposiciones que alteraran dichos proyectos; esa discusión únicamente podía tener lugar en el Senado, debiendo advertirse que, si bien es aplicable lo que se dice ya a los más antiguos tiempos, sin embargo, la necesidad de la consulta previa de los proyectos de ley al Senado se hizo cada vez mayor por haber aumentado sin medida el número de los magistrados supremos que tenían derecho de iniciativa, y haberse extendido, por consecuencia, el derecho de intercesión. Esta iniciativa de hecho del Senado en materia de leyes se hizo también extensiva a los acuerdos de la plebe, porque en realidad estos acuerdos entraban en la categoría de las leyes. Sin embargo, nunca fue legalmente necesaria la consulta previa al Senado y el consentimiento del mismo para las leyes hechas en los Comicios, y en cuanto a los plebiscitos, solo lo fue en la época anterior a la ley hortensia, durante la cual, para que el plebiscito obligase a la comunidad, había de haber sido consentido antes por el Senado (pág. 91), y volvió a serlo durante el breve tiempo que estuvo vigente la Constitución de Sila, la cual resucitó la organización antigua. La política práctica de la República tuvo por norma de conducta la siguiente: que debía ser considerado como vano e inútil todo proyecto de ley informado en contra por el Senado o que no se hubiera sometido previamente a la consulta de este Cuerpo, echándose mano, para lograr tal fin, ante todo de la intercesión de los tribunos, y que todo acuerdo de los Comicios de la comunidad o del concilium de la plebe que fuera tomado contra la voluntad del Senado o prescindiendo de preguntársela, implicaba un atentado al gobierno del Estado, gobierno que podía ser considerado como ilegítimo o como legítimo, según la posición que los partidos ocuparan.

3.º La elección de los magistrados permanentes no podía ser sometida a la consulta previa del Senado; en cambio, hay que decir lo contrario, no solo con relación al nombramiento de magistrados extraordinarios, nombramiento que pertenecía a la esfera de la legislación (pág. 315), sino con respecto al de los magistrados ordinarios no permanentes, a los dictadores y censores; pues como ese nombramiento dependía del arbitrio del magistrado que tenía derecho a hacerlo, muchas veces se interrogaba al Senado sobre el asunto, y quizá en los tiempos posteriores esta interrogación se hiciera siempre. Hasta las modalidades o accidentes de las elecciones ordinarias, por ejemplo, el señalamiento del día en que habían de verificarse, pudieron ser discutidos en el Senado, lo mismo que todo acto administrativo dependiente del arbitrio del magistrado.

4.º Tocante al ejercicio del derecho de coacción y penal, las causas por perduelión caían dentro de la competencia del Senado, por cuanto para que tuvieran lugar era indispensable un acto legislativo previo (pág. 378). Por el contrario, este cuerpo no pudo tener intervención en el procedimiento cuestorial, porque los cuestores no tenían facultades para interrogar al Senado; lo mismo se dice del procedimiento edilicio sobre multas, y también del procedimiento penal tribunicio, por cuanto este procedimiento era más antiguo que el derecho de los tribunos a convocar el Senado. Por el contrario, los magistrados supremos no pocas veces invocaban el auxilio de la autoridad del Senado para el buen cumplimiento de todas aquellas obligaciones generales que pesaban sobre ellos, relativas a la conservación de la tranquilidad y al orden público, sobre todo para el cumplimiento de las que tocaban a la policía de seguridad y a la policía religiosa. A esta ilimitada competencia de los magistrados respondía, en el círculo de que se trata, la carencia de toda distinción y delimitación, ni siquiera de hecho, entre los actos que los magistrados podían realizar libremente y los que no tenían más remedio que practicar en las condiciones legalmente fijadas; puede, sin embargo, decirse que el Senado era interrogado regularmente cuando el magistrado obraba apartándose del orden jurídico vigente por motivos de utilidad y conveniencia pública. Así, los magistrados habían de ser autorizados por el Senado para dejar de ejecutar una sentencia firme de muerte y conmutarla por una de prisión perpetua, como igualmente para asegurar, por motivos especiales, al delincuente la impunidad y dejarlo libre. En los casos en que se creyera estar en peligro el orden público, por tanto, especialmente en los delitos de cuadrillas y en los políticos, la represión de los mismos por parte de los cónsules era regularmente apoyada por el Senado; un documento auténtico nos ha conservado el acuerdo del Senado, año 568 (186 a. de J. C.), contra los sectarios del culto de Baco, considerados como de peligro común, acuerdo que demuestra al propio tiempo que esta policía senatorio-consular extendía su acción por toda Italia, estando sometidas a ella hasta las comunidades legalmente libres que formaban parte de la confederación; por el contrario, en las provincias los gobernadores tenían mayor independencia para mandar que los cónsules en el territorio de la capital. Esta suprema vigilancia del Senado, aplicada a la política de los partidos, parece que consistía en calificar como «peligrosas» (contra rem publicam), por medio de un acuerdo del Senado, algunas acciones que iban a realizarse o que se tenía propósito de realizar, calificación que quería decir que se invitaba a todos los magistrados que tuvieran derecho de coacción y penal a que hicieran uso del mismo con respecto al caso en cuestión; después que Sila abolió este derecho penal, la calificación de que se trata se cambió en un puro voto político de censura.

5.º Ninguna esfera de la actividad de los magistrados estuvo tan poco sometida a la inspección del Senado como la administración de justicia. Cierto, que la suspensión de esta administración (iustitium) que en casos extraordinarios tenía lugar, dependía, por costumbre, del Senado, y que durante todo el tiempo que este tuvo facultades para disponer libremente de la competencia pretorial (pág. 284) le estuvo permitido ordenar que uno de los dos pretores destinados a la administración de justicia en los asuntos de mayor entidad, se encargase de otras cosas; pero el Senado no solo no se mezcló en el ejercicio de la jurisdicción, que es lo único que exigía el orden establecido, sino que aun en los casos en que debía esperarse su intervención, como ocurría en lo relativo a la regulación general del modo como los pretores habían de ejercer sus funciones, lo que se hacía por medio de los edictos permanentes, no encontramos que los pretores apoyaran sus preceptos o reglas, que con frecuencia tenían realmente el valor de verdaderas leyes, en la autoridad del Senado.

6.º Por lo que a los asuntos militares respecta, el influjo del Senado se hizo sentir en tres direcciones: en el llamamiento a filas a los obligados a prestar el servicio de las armas, en las instrucciones dadas a los que ejercían el mando militar, y en la dirección misma de la guerra. — Como durante la organización republicana no se conoció el servicio permanente, excepto el de caballería, el llamamiento a filas a los que tenían que ir a ellas era una medida que legalmente tenía carácter extraordinario, y como tal, desde antiguo correspondía tomarla al Senado, a no ser que se tratase de un caso de verdadera necesidad. El Senado era también competente para determinar las condiciones de capacidad de soldados y oficiales, y en algunas circunstancias negó la admisión de individuos o unidades sin aptitud para el servicio y puso restricciones al nombramiento de oficiales por los Comicios, en favor de los jefes del ejército. De hecho, sin embargo, en los tiempos que conocemos ya como históricos, el llamamiento anual de los obligados a cumplir el servicio de las armas, hasta el máximum de unos 10.000 ciudadanos para cada uno de los cónsules, además de otro número próximamente igual para el contingente de la Confederación (págs. 442-43), ese llamamiento lo hacía la magistratura ordinaria; es probable que en el acuerdo general que a principio del año del ejercicio de funciones verificaban los magistrados supremos para compartirse los negocios del año, entrara también el acuerdo relativo a estos llamamientos, acuerdo que habrá sido confirmado por el Senado, y que difícilmente podía este desaprobar. Pero el número de tropas referido fue por lo regular insuficiente ya en los tiempos medios de la República para atender a todas las necesidades, y entonces al tener que traspasar el mínimum fijado, bien haciendo llamamientos mayores de los ordinarios, bien no licenciando a los individuos llamados anteriormente, el Senado tuvo que ocuparse año tras año del asunto. Y como cabalmente estos acuerdos o decisiones del Senado de los tiempos del gran poderío de la República eran los que determinaban cuáles eran las necesidades militares, y consiguientemente el número y distribución de las fuerzas del ejército, esas decisiones fueron las que por espacio de largo tiempo dieron la regla y el modelo para la gran política del Estado en las relaciones exteriores, y las que en el orden de la política interna sirvieron de expresión a la dependencia en que se hallaba la magistratura con respecto al Senado: siendo de advertir que contribuyó también seguramente a ello de un modo esencial la competencia financiera de este último, que luego estudiaremos.

Pero luego que en la gran guerra del siglo VI de la ciudad decidiose la victoria por los romanos, merced sobre todo a la armónica cooperación de la magistratura y el Senado, y luego que se afirmó el dominio universal de Roma, la dependencia en que el régimen provincial había venido estando con respecto al Senado en cuanto al número de tropas empezó a sufrir oscilaciones. Lo cual fue debido en primer término, a que si en Italia era posible licenciar todos los años el contingente de ciudadanos y hacer nuevos llamamientos para reemplazarlo, no era, en cambio, fácil hacer lo mismo en el régimen provincial, por lo que muy luego dichas operaciones tuvieron que ser en realidad sustituidas, singularmente en las dos provincias de España, por el sistema que consistía en prolongar regularmente el servicio de los cuerpos de ejército por varios años, enviando al efecto las unidades que habían de cubrir bajas según iba siendo necesario; de modo que el gobernador de provincia, sobre todo por el motivo de que también se le prolongaba el desempeño de su cargo regular y en parte legalmente, llegó a hacerse mucho más independiente del poder central que lo había sido el cónsul en su mando militar dentro de Italia. A lo que debe añadirse, que con haber aumentado por una parte el número de los ciudadanos romanos domiciliados en las provincias, y con haber comenzado a ser utilizados por otra los súbditos del Reino para fines militares, hízose cada vez más posible el establecimiento de tropas en las provincias, establecimiento que en un principio estuvo limitado, aun de hecho, a Italia; igualmente que después que los ingresos principales del Estado romano empezaron a provenir de las provincias, así como fue relajándose la dependencia financiera del jefe del ejército con relación al poder central, así también se fue aflojando la dependencia financiera de los presidentes de las provincias con respecto al mismo poder. Esta emancipación financiero-militar del gobernador de provincia, emancipación a que dio lugar forzosamente, y a pesar de todos los paliativos que se le pusieron, el régimen provincial, fue lo que dio al traste con el gobierno del Senado.

Nada era tan acentuadamente opuesto a la esencia de la magistratura romana, como el que, para el desempeño ordinario de los negocios correspondientes a cada cargo público, hubiera de dar el Senado instrucciones que pusieran trabas a la libertad de obrar de los magistrados; de modo que, tanto el despacho de los asuntos procesales como la dirección de la guerra, eran cosas encomendadas, en general, a la actividad ordinaria de la magistratura; no obstante, el Senado, sin infringir precisamente este supremo principio, dio instrucciones generales a los jefes del ejército desde bien pronto, valiéndose para ello de la facultad que le correspondía de señalar a estos jefes el distrito donde habían de ejercer su mando militar. Nada de lo cual pudo ocurrir mientras hubo reyes, porque el mando militar de estos era unitario; tampoco pudo ser mucho el cambio producido sobre el particular por la introducción de la dualidad en la soberanía, mientras el contingente del ejército de los ciudadanos continuó siendo por lo general único y mientras se lograba la unidad en el mando supremo, unidad que era indispensable desde el punto de vista militar, o porque los cónsules se pusieran de acuerdo sobre su ejercicio, o porque fueran turnando en este (pág. 205). Pero como el acuerdo entre los magistrados supremos implicaba de hecho la postergación de uno de los colegas, y el turno, aun cuando legalmente daba una solución al problema, desde el punto de vista práctico resultaba absurdo, ya antes de la época propiamente histórica se estableció la costumbre de distribuir entre los cónsules el contingente anual de ciudadanos, tanto en lo relativo a los individuos o unidades que lo componían como en lo relativo al campo de operaciones, respecto de lo cual no debe olvidarse que el contingente se organizaba año por año, por regla general, como ejercicio de la obligación de servir en las armas, y solo excepcionalmente había que disponerlo para hacer efectivamente la guerra. Legalmente, tanto la formación de un ejército doble como la división del campo de operaciones para el mando militar en Italia y la adjudicación de cada uno de los dos miembros de la división a este o al otro de los dos cónsules, era cosa que dependía del acuerdo entre estos; sin embargo, de hecho, la regla debió ser desde un principio que los cónsules colegas, al entrar en funciones, pidieran informe al Senado acerca de la esfera de operaciones que convenía ejerciese cada uno en el año que daba entonces comienzo; y claro es que al extenderse luego la soberanía de Roma fuera de Italia, hubo de presentarse también al Senado la cuestión relativa a saber si se consideraba necesario que hubiera un mando militar consular fuera de la península dicha. Estos informes del Senado acerca de los dos mandos militares del año corriente, informes que nunca se extendieron a decir cuál cónsul, esto es, qué persona había de ejercer cada uno de ellos, pero que incluían las grandes normas directivas político-militares, tuvieron en los tiempos históricos fuerza realmente obligatoria para la magistratura, y jurídicamente les dio esta fuerza la ley de C. Graco, de 631 (123 a. de J. C.); pero debe tenerse en cuenta respecto del caso, que al propio tiempo que esta facultad del Senado se fortaleció legalmente, sufrió también una restricción esencial, supuesto que se mandó al Senado que determinase las tropas y los campos de operaciones que cada cónsul había de tener antes de que los cónsules correspondientes fuesen elegidos, con lo que se dificultó esencialmente la posibilidad de que sucediera lo que hasta este momento había sucedido de hecho, aunque de derecho estuviera prohibido, a saber: que se deslindasen y fijasen las dos esferas de competencia consular en atención a las personas que se iban a encargar del desempeño de las mismas. Sila, al mismo tiempo que abolió el mando militar de los cónsules en Italia, suprimió también la dirección del régimen militar por el Senado, aun cuando este continuó seguramente teniendo el derecho de confiar el mando, en caso de verdadero peligro de guerra, a un magistrado con imperium. — Sobre los mandos militares de los pretores fuera de Italia, mandos que, como hemos visto (página 487), pertenecían en primer término a la administración civil, y solo secundaria o accesoriamente eran distritos de mando militar, no tenía de derecho el Senado ninguna clase de influjo. Estos mandos eran fijados por la ley de una vez para siempre, y los gobernadores que los desempeñaban eran nombrados por los Comicios, sirviéndose para ello del sistema de sortear los puestos entre los pretores nombrados; para ello no se necesitaba informe senatorial, aun cuando de ordinario se pedía. Solo que en el siglo en que se originaron estos distritos administrativos ultramarinos, la excepción se hizo casi más frecuente que la regla, y toda desviación de esta exigía la intervención del Senado. El Senado tuvo desde luego atribuciones, o cuando menos las ejercitó, para añadir a las esferas de competencia pretorial establecidas por la ley otras extraordinarias, como por ejemplo, el mando de la escuadra, lo cual hizo que más tarde faltaran los necesarios magistrados para el desempeño de los mandos pretoriales que la ley establecía; y cuando se privó de esta facultad al Senado, como al aumentar el número de provincias no aumentó paralelamente el de los pretores, resultó un déficit permanente de individuos aptos para cubrir los gobiernos de provincia, déficit que se encargó el mismo Senado de llenar, prescindiendo de la intervención que a los Comicios pertenecía tocante al asunto. Es verdad que el Senado no podía conferir el mando militar extraitálico sino por vía de prorrogación del que ya se estaba ejerciendo, o en todo caso nombrando para su desempeño a funcionarios inferiores que no tenían imperium, jamás a los simples particulares; pero, a pesar de todo, este nombramiento era una usurpación permanente y esencial, ordinariamente de carácter personal, como no podía menos de suceder, del derecho de nombrar a los magistrados, derecho que por la Constitución le estaba reservado a los Comicios. Cuando Sila equilibró el número de las provincias y el de los pretores y estableció legalmente el segundo año de funciones de los magistrados, sometió a un sistema riguroso las atribuciones senatoriales tocante al asunto, limitando el arbitrio; pero el Senado, para resarcirse de la facultad perdida de fijar las competencias de los cónsules, adquirió el derecho de señalar en primer término, de entre todas las provincias, dos de ellas para los cónsules durante cada uno de los años del ejercicio de sus funciones, señalamiento que hacía antes de la elección de estos; luego se sorteaban las demás provincias entre los pretores del mismo año. También de esta facultad fue desposeído el Senado en la época del principado, y entonces todas las provincias tenían destinación fija, sorteándose las de Asia y África entre los que habían sido cónsules, y las restantes entre los pretores.

El derecho de jefatura militar propiamente dicho, esto es, el de ejercer el poder disciplinario, dirigir las operaciones militares y celebrar tratos y convenciones con el enemigo, sufrió menos la injerencia del Senado que el de formar el ejército y el de dar reglas acerca de los asuntos militares; sin embargo, el influjo de aquel cuerpo dejose sentir aun en la misma marcha y ejercicio de la guerra, sobre todo en los tiempos posteriores. En la materia de recompensas a los soldados, ora con honores, ya con donaciones, es difícil que interviniera nunca el Senado; si intervino a veces en la de penas, lo hizo frecuentemente en interés del jefe del ejército, y acaso no raras veces este mismo fuera quien pidiera tal intervención. Tampoco tenía nada que hacer el Senado en materia de recompensas al mismo jefe del ejército; según los usos antiguos, el título de imperator lo concedía el ejército victorioso, y el triunfo, el propio jefe del ejército; posteriormente, sin embargo, el título dicho lo decretaba también el Senado (pág. 449), y el triunfo dependía asimismo de él, a lo menos de hecho (pág. 448). De mucha mayor importancia fue la influencia que el Senado ejerció en la marcha de la guerra, y sobre todo en los tratados que se celebraban para poner término a la misma, merced a los comisarios (legati) que dicho Senado enviaba al ejército. Ya se comprende que el gobierno central tenía derecho a enviar desde tiempo antiguo, y envió en efecto, embajadas al jefe de su ejército; pero en los tiempos posteriores de la República, sin que sepamos precisamente desde cuándo, existió la costumbre de agregar a los diversos jefes del ejército, y con carácter realmente permanente, ciertos individuos de confianza sacados del Senado, los cuales no tenían oficialmente competencia civil ni militar, pero que, por costumbre, participaban durante la campaña en todos los consejos de guerra, y de los que frecuentemente se hizo uso en concepto de depositarios subalternos del mando y en concepto de oficiales; esos individuos intervinieron de la misma manera también en la administración, y por consecuencia, se hallaban en disposición de tomar parte en su día en todas las discusiones del Senado tocantes a la manera como los gobernadores de provincia hubiesen desempeñado sus cargos, así desde el punto de vista militar como desde el administrativo. Posteriormente, como el derecho de nombrar a estos auxiliares pasó desde el Senado al jefe del ejército, lo que fue una de las más poderosas palancas que ayudaron a producir el régimen monárquico (pág. 348), la institución de que se trata fue empleada para que el Senado vigilase e inspeccionase a los gobernadores de provincia. Mayor importancia todavía tuvo esta vigilancia e inspección del Senado en lo relativo a la celebración de tratados de paz, materia de que se apoderó el Senado, quitándosela a los jefes del ejército, por medio de las comisiones que mandaba adjuntas a estos. Más adelante, cuando nos ocupemos del manejo y desempeño de los asuntos internacionales, o mejor extranjeros, volveremos a tratar de este asunto.

7.º Bajo ningún respecto ni en cosa alguna estuvo la magistratura suprema obligada tan pronto y tan extensamente a obtener la aprobación del Senado como en lo relativo a la facultad de disponer del patrimonio de la comunidad, y sobre todo de la caja perteneciente a esta. Lo cual obedecía principalmente a la circunstancia de que esta facultad de disponer era de índole extraordinaria. Aquellos gastos ordinarios que pudieran ser cubiertos por cualquiera clase de gravámenes sobre los bienes comunes o por medio de impuestos, no recaían sobre el patrimonio de la comunidad; por ejemplo, el costo del servicio divino se pagaba con el impuesto procesal pontifical (pág. 158), o concediendo a los sacerdotes la posesión de bienes inmuebles; el sueldo de los caballeros se pagaba con el producto de un impuesto sobre las viudas y los huérfanos. Durante todo el tiempo en que las obras públicas se ejecutaban principalmente por prestación personal y en que el sueldo de los soldados no se pagaba de la caja de la comunidad, los gastos ordinarios de esta debieron ser muy escasos, y la regla general para los ingresos debió ser la tesauración. Por tanto, los pagos procedentes del tesoro de la comunidad, sobre todo los desembolsos de dinero común que en parte era preciso hacer para los fines de construcciones y obras, tenían regularmente el carácter de una medida financiera extraordinaria, y por lo mismo entraban dentro de la competencia del Senado. Lo propio se dice del caso en que la caja de la comunidad no tuviera bastantes fondos, cosa que acontecía con harta frecuencia luego que el aerarium tomó sobre sí la carga de pagar su sueldo a los ciudadanos que prestaban el servicio militar de a pie; en tales casos se solía acudir al cobro de una contribución impuesta a la ciudadanía, pero esta contribución tuvo siempre el carácter de auxilio extraordinario, y es bien seguro que no hicieron uso fácilmente de él los magistrados sin consultarlo previamente con el Senado. Posteriormente, cuando se hacían concesiones militares, la orden de pago de las cantidades necesarias al sostenimiento del contingente regular de ciudadanos, podían darla los cónsules con la intervención puramente formal del Senado, o también por sí solos. Pero siempre que se tratara de gastos militares que excedieran de esta atención ordinaria, hubo necesidad, desde antiguo, de pedir su dictamen al Senado. Por tanto, aun cuando los cónsules tuvieron y continuaron teniendo derecho para tomar dinero de la caja de la comunidad, este derecho no pudieron fácilmente ejercitarlo, tratándose de pagos de importancia, sino después de haber obtenido el consentimiento del Senado, al cual era a quien correspondía absolutamente la verdadera facultad de conceder dinero. Pero el Senado hizo uso de esta atribución con mucha parsimonia e imponiéndose a sí mismo al efecto sabias restricciones, fijando con gran latitud el destino que había de darse a las cantidades concedidas por él, especialmente las que se consagraban a obras y para la guerra, y dejando luego al arbitrio de los magistrados correspondientes el darles adecuada aplicación. De la importancia y antigüedad de esta competencia nos da testimonio la creación de la cuestura y de la censura, las cuales fueron establecidas para ese fin. Ya queda dicho (pág. 466) que los cuestores fueron creados, no exclusiva, pero sí esencialmente, a la vez que para otras cosas, para hacer constar por escrito oficialmente la extensión y modalidades de los cobros de dinero que hacían los cónsules, y para inspeccionar e intervenir, sin alterarlo, el derecho que estos tenían a disponer de la caja de la comunidad; como igualmente, que cuando se encomendó a los censores el derecho que en un principio habían tenido los cónsules a disponer de los fondos de la comunidad para obras públicas, a quien verdaderamente se encomendó fue al Senado, por la sencilla razón de que los censores no percibían por sí mismos el dinero, como lo percibían los cónsules, ni nunca pudieron presentar proposiciones al Senado pidiéndolo, supuesto que no les estaba reconocido el derecho de tomar parte en las deliberaciones de aquella corporación.

8.º Como el Senado no funcionaba más que dentro de la ciudad, y además se componía de muchos individuos, no parecía órgano muy adecuado para las negociaciones con el extranjero y para celebrar compromisos de índole internacional; sin embargo, en la época de la República estos asuntos se concentraron en él, siendo de advertir que se consideraban como extranjeros, no solamente los Estados extraños al Reino, sino también aquellos otros que dependían de Roma por efecto de un tratado formal de alianza, y hasta las comunidades de súbditos que no tenían reconocida más que una autonomía de hecho. Y esto que se dice era aplicable tanto al comercio de embajadores como a los tratados políticos. El comercio de embajadores, en cuanto fuera conciliable con el mando militar, lo encontramos exclusivamente ligado con la presidencia del Senado. Si se exceptúa el caso en que se tratara de ajustar pactos puramente militares, el jefe del ejército no tenía atribuciones para enviar embajadas a otros Estados, y menos aún las tenía para enviarlas por sí solo el magistrado de la ciudad; estas embajadas acordaba enviarlas el Senado, y el Senado era quien fijaba las instrucciones que habían de darse a los embajadores, siendo luego facultad del presidente del mismo cuerpo designar las personas que habían de llevar tal misión. Regularmente, los embajadores no llevaban más comisión que la de participar los acuerdos del Senado y la de informar a este de la contestación que se les diera, absteniéndose, por lo tanto, hasta donde esto fuera posible, de obrar por cuenta propia y reservando en todo caso al Senado la facultad de resolver en definitiva. Por el contrario, los embajadores de los Estados extranjeros eran mandados a Roma, donde no trataban y discutían oficialmente más que con el magistrado que presidía el Senado y con toda esta corporación. Esta inmediata comunicación del Gobierno central, tanto con los Estados extranjeros dependientes de Roma como con los libres, comunicación en la cual correspondía al Senado, así el dar las instrucciones convenientes a los embajadores como el resolver sobre cuanto a la embajada se refiriese, hizo que desde bien pronto fuese mayor el influjo del Senado que el de la magistratura en las relaciones exteriores; sobre todo en aquellos siglos en que la República romana era la que imponía la ley al extranjero, el centro de gravedad de la soberanía universal de Roma y la garantía de su estabilidad se encontraban en el Senado. — De donde se infiere que en los posteriores tiempos de la República el Senado celebró realmente tratados internacionales definitivos, si bien, claro es que al jefe del ejército no se le restringió su facultad de ajustar pactos militares con el enemigo; es más: el mismo Senado no podía entrar en negociaciones con el adversario después de rotas las hostilidades, sino con el conocimiento previo y la aprobación del magistrado que dirigiera la guerra contra aquel en el campo de batalla. Es cierto que con la celebración de estos tratados se usurpaba, por una parte, el derecho que los magistrados tenían a llevar la representación de la comunidad, y por otra, la posición soberana que correspondía a los Comicios. Pero ya queda dicho (pág. 496 y siguientes) que el derecho que el jefe del ejército tenía a celebrar tratados definitivos sin limitación alguna cuando de tal celebración tuviera conocimiento la comunidad, y aun a celebrarlos por su cuenta y riesgo sin este previo conocimiento, vino a caer en desuso en el andar del tiempo, y entonces, o los tales tratados se celebraban bajo la reserva de que los había de ratificar el Senado, o, lo que era más frecuente, se enviaban a Roma los representantes de las otras potencias para allí negociar el tratado con el Senado. El juramento del magistrado, por medio del cual se hacían estables las relaciones internacionales, se prestaba después que el Senado había fijado estas. Cuando, a consecuencia de la guerra y en virtud de la paz, se hiciera necesaria una revisión completa y una rectificación territorial de las relaciones actualmente existentes, como ocurría con frecuencia en las guerras extraitálicas, en tal caso la revisión y rectificación dichas solían encomendarse al correspondiente jefe del ejército, pero se nombraba además una comisión senatorial, compuesta la mayor parte de las veces de diez miembros, a cuya aprobación quedaba sujeto lo acordado por aquel. — Ya hemos dicho (págs. 546-47) que, según la organización primitiva, los Comicios no intervenían en la celebración de los tratados de que nos ocupamos, pero que, por una parte, la ratificación de los mismos estaba expresamente reservada a su soberanía nominal, y por otra parte, al menos según la concepción del partido democrático, la confirmación de los tratados por el Senado no era sino preparatoria, correspondiendo a la ciudadanía el darles valor definitivo. De hecho, sin embargo, la intervención de esta última en los tratados fue puramente formal, pues el caso más visible de tal intervención hubiera sido el hacer uso la ciudadanía del derecho de rechazar los tratados políticos celebrados por el Senado, cosa que en la práctica es difícil que aconteciera alguna vez.

CAPÍTULO V

LA DIARQUÍA DEL PRINCIPADO

Para terminar, vamos a exponer de qué manera las atribuciones que en la época republicana correspondieron a los Comicios y al Senado fueron modificadas por el sistema implantado por Augusto y por la organización monárquica que en el mismo iba envuelta.

En el capítulo correspondiente (pág. 334 y sigs.) dejamos dicho que, por lo que a la competencia se refiere, el principado se contentó con atribuirse al principio una buena parte de las múltiples facultades que a los magistrados correspondían durante la República, y, sobre todo, con monopolizar el poder militar que hasta entonces habían ejercido los gobernadores de las provincias.

La hegemonía de que se fue de hecho apoderando poco a poco el Senado y que abiertamente y sin rodeos reivindicó para sí, sobre todo en la última etapa de la República, le fue reconocida legalmente durante el principado, pero de tal manera, que se le hizo perder al mismo tiempo la situación de fuerza y de poder que antes disfrutaba. Por un lado, aunque es verdad que no se le privó precisamente por ley del gobierno de la comunidad, — gobierno que él había ido adquiriendo como una consecuencia de su derecho de emitir dictamen sobre las proposiciones de los magistrados, y no se le privó de ese gobierno porque tampoco se le había confiado nunca legalmente, — sin embargo, también es cierto que se le arrancó de las manos tal gobierno; por otro lado, además de que el cargo aumentó su posición privilegiada, efecto del carácter hereditario que se le dio, confiriéronsele ciertos derechos que envolvían legalmente la soberanía, tales como la potestad de imponer penas libremente, la de elegir o nombrar magistrados y la de dar leyes, pero no seguramente sin que en todos ellos dejara de tener atribuciones el emperador y sin que dejara de eludirse más o menos en sus resultados el sistema de que se acaba de hacer mención, y el cual, en teoría, consideraba al Senado como el depositario de la soberanía de la comunidad. Por tanto, el senatus populi Romani de los primeros tiempos de la República se convirtió en el senatus populusque Romanus de la época última republicana y de la del Imperio, y si aquel gobernó el mundo con sus «proposiciones de índole consultiva», a este le correspondió el papel de epilogar, como comparsa de la soberanía, el gran espectáculo universal romano.

En la época del principado continuó formalmente en vigor el derecho que los magistrados mayores tenían a pedir su dictamen al Senado en los casos extraordinarios, derecho que fue lo que produjo el gobierno del Senado; pero el cambio de este derecho de los magistrados en una obligación de los mismos, cambio que fue efectivo, aunque no formulado nunca de un modo legal, concluyó al dar comienzo la Monarquía del principado, lo cual produjo una revolución completa de cosas, supuesto que la nueva Monarquía se sustrajo desde sus comienzos sería y totalmente a la tutela del Senado. En la época del principado nunca fueron llevados en consulta al Senado los asuntos militares; las negociaciones con el extranjero, solamente lo fueron en casos excepcionales, y entonces, con mero propósito decorativo. Los negocios correspondientes a las provincias imperiales y toda la administración financiera imperial, que legalmente tenía el carácter de privada, eran despachados exclusivamente por el emperador. Para la administración de los negocios de Italia y de las provincias no atribuidas al emperador, todavía siguió en este tiempo siendo interrogado el Senado, y así, por ejemplo, la leva militar en Italia se verificaba regularmente en virtud de un acuerdo de este, y cuando eran necesarias medidas extraordinarias tocantes a la provisión de los gobiernos de las provincias dichas, el Senado era quien disponía lo que al efecto debía hacerse. Igualmente, el Senado era quien seguía disponiendo de la caja central del Reino, muy mermada ya ciertamente por las transferencias hechas al emperador. Más que a todos estos miserables restos del gobierno que en otros tiempos había tenido el Senado, tuvo que obedecer el gran poder político que esta corporación continuó disfrutando, a que ella fue en un principio la que tuvo la representación de la antigua aristocracia, y después de la extinción de esta, por lo menos la de la nobleza de altos funcionarios, y a que el Senado era quien representaba la tradición y la oposición de los tiempos republicanos y quien tenía el derecho de hablar en los grandes círculos, en los realmente públicos; además, en todas las crisis políticas, sobre todo en los cambios de gobierno, la opinión del Senado, si no decisiva, era, cuando menos, la que más pesaba en la balanza. Pero esto más bien pertenece a la Historia que al derecho político.

De los derechos adquiridos por el Senado en tiempo del Imperio, ninguno es más antiguo y ninguno merece en teoría mayor consideración que la justicia criminal senatorial, ya estudiada en otro sitio (pág. 396). Verdad es que esta justicia se derivaba del antiguo derecho penal que ejercían libremente los cónsules, pero la necesidad de la aprobación del Senado para la práctica de la misma, fue completamente nueva; según todas las probabilidades, la estableció ya Augusto, evidentemente con el propósito de neutralizar en algún modo por medio de esta concesión la que de un poder penal análogo se había hecho al emperador. Ya hemos visto (pág. 433) que la apelación contra los decretos de los magistrados en materias civiles, apelación que fue introducida por este mismo tiempo, se hizo extensiva también al Senado. De estas ampliaciones de la competencia del Senado, la única que tuvo importancia política fue la primera, y aun esta solo la tuvo, en cuanto que bajo el mal gobierno el despotismo indirecto o mediato fue ejercido de una manera más desconsiderada y más ilimitada que el directo.

No en los mismos comienzos del principado, sino al hacerse cargo del gobierno Tiberio, es cuando la facultad de elegir a los magistrados de la época republicana pasó desde los Comicios al Senado, con lo que coincidió asimismo el que la renovación interior del Senado y la potestad de elevar a los individuos al alto rango senatorial pasaran también al Senado, en vez de tenerlas los Comicios. Ya hemos visto (pág. 191) que este derecho electoral sufrió severas restricciones gracias a las rígidas normas que en tiempo del principado se dieron acerca de las condiciones de capacidad para la elección, y que, tanto el ingreso en el Senado como el ascenso de unos en otros grados de los que en su seno existían, se verificaba más bien de derecho y por ministerio de la ley que por arbitrio libre de esta corporación electoral. Ahora solo nos resta mostrar de qué manera se mezcló el poder del emperador en el ejercicio de este derecho electoral, ya en sí mezquino. Esa intervención tuvo lugar, parte por el derecho de recomendación y parte por la adlectio.

Lo mismo que lo había hecho el dictador César, Augusto, al empezar a estar en vigor la organización nueva dada por él al Reino, se despojó del derecho de nombrar a los magistrados, derecho que había ejercido antes en virtud de su poder constituyente, y entonces dispuso que en dichas elecciones de magistrados los electores no pudieran elegir más que a aquellas personas que el emperador recomendara, siendo nulos los votos que se dieran a otros candidatos. Es probable que esta disposición, que por lo demás no envolvía la posibilidad de recomendar candidatos sin condiciones de capacidad para ser elegidos, no se extendiera en un principio al consulado; pero, acaso ya en tiempo de Nerón, y con toda seguridad en el de Vespasiano, se aplicó también a este cargo, y se aplicó precisamente con tal rigor, que la recomendación con carácter obligatorio hubo de cambiarse aquí en un simple y verdadero nombramiento, siendo de advertir que el arbitrio relativo a este nombramiento se aumentó no tanto con respecto a los cónsules como con respecto a los consulares, por la razón de que al emperador se le concedió el derecho de abreviar en todo caso a su discreción el tiempo de duración de los cargos. En cambio, con relación a los puestos inferiores al consulado, la recomendación, ya por precepto legal, ya por voluntad de los mismos emperadores, se restringió a un cierto número de los puestos que había que proveer; v. gr., en tiempo de Tiberio, hubo de limitarse a la tercera parte de los puestos de pretores.

De la adlección ya hemos hablado (pág. 527). Debiose esta institución a la censura imperial, es decir, a la amplitud con que algunos emperadores del siglo I ejercieron el cargo de censor, el cual fue luego incorporado en esta forma al principado por Domiciano, de una vez para siempre. Consistía la adlección en la facultad de atribuir a un senador o a un no senador un cargo que no había ejercido, como si lo hubiera ejercido, inscribiéndoles en la clase del Senado que por el cargo dicho les correspondiera. Al consulado no se aplicó la adlección sino posteriormente y rara vez, porque aquí bastaba con el poder de abreviar la duración del cargo, que, como dejamos dicho, tenía el emperador. Cuanto a los demás cargos, hízose de ella un uso discreto mientras la censura imperial no tuvo otro carácter que el de accidental, transitoria y excepcional. Desde fines del siglo I es cuando los emperadores comenzaron a practicar en todo tiempo, y en extensión considerable, semejantes adlecciones, contribuyendo luego no poco esta introducción de gentes nuevas en el Senado a la relajación y disolución de la aristocracia cerrada de funcionarios que había existido durante la República y en la primera época del principado.

Una importante parte de la legislación, a saber, la dispensa de las leyes vigentes en casos particulares, ya en los tiempos republicanos le había sido encomendada al Senado. Aunque el privilegium era, no menos que la ley misma, un acto legislativo, sin embargo, claro es que desde tiempos antiguos tuvieron los magistrados la facultad de apartarse de la ley en casos apremiantes, bajo reserva de pedir después la ratificación de los Comicios, y entonces, para disminuir la responsabilidad propia, en cuanto era posible, solían pedir dichos magistrados, por lo menos el beneplácito del Senado. Más tarde dejó de ser estrictamente preciso pedir la ratificación de los Comicios, y aun reservarse el pedirla para más adelante, y probablemente en la revisión constitucional hecha por Sila se concedió de un modo expreso al Senado el derecho de dispensar definitivamente, al menos de la aplicación de ciertas leyes en casos particulares. Este estado de cosas continuó existiendo, y durante todo el Imperio, al Senado es a quien se pedía la dispensa de las leyes que determinaban las condiciones de capacidad electoral, de las que perjudicaban a los célibes y a los que no tenían hijos, de las que ponían limitaciones al derecho de asociación y a las diversiones populares. La concesión de honores extraordinarios a los que hubiesen obtenido una victoria (pág. 450) y la inclusión de un soberano muerto o de un miembro de la casa del soberano, fallecidos, entre las divinidades de la comunidad, eran cosas que en la época del principado acordaba regularmente el Senado, si bien a propuesta del emperador.

El poder legislativo sobre determinadas esferas de las que, según la concepción romana, pertenecían al amplio terreno de la legislación, fue luego encomendado a los monarcas. A la resolución del príncipe se confió lo concerniente a las relaciones con el extranjero, a la declaración de guerra, a la celebración de tratados de paz y alianza, sin contar para nada con los órganos que hasta ahora habían intervenido en tales asuntos, o sea los Comicios (págs. 545-46) y el Senado (pág. 576). También se entregó de una vez para siempre a la competencia del príncipe el poder reglamentar legalmente todos aquellos asuntos cuyo desempeño era uso, durante la República, encomendar a particulares magistrados por medio de mandatos especiales. Tal sucedía con la facultad de conceder el derecho de ciudadano romano, facultad que, por regla general, quien la había ejercitado hasta ahora habían sido los Comicios; esta concesión tiene su entronque en aquella facultad que se otorgó en la época republicana a los jefes del ejército de poder hacer ciudadanos romanos a los no ciudadanos que sirvieran a sus órdenes. Dicha facultad fue utilizada por los emperadores preferentemente, ya para el fin dicho, ya también para incluir a no ciudadanos en los cuerpos de ejército compuestos de ciudadanos romanos. Más adelante se incluyó entre estas atribuciones imperiales la de organizar las comunidades de ciudad pertenecientes a la confederación del Reino, organización que en la época republicana se encomendaba con frecuencia a especiales comisionados; bajo el principado, el emperador tuvo facultades para conceder a las comunidades de derecho peregrino el derecho latino o el romano, para dar vida a comunidades nuevas de esta clase y para moldear a su arbitrio la organización de las municipalidades.

Por virtud de estas exclusiones, el horizonte legislativo, que tan amplio había sido en los tiempos de la República, volvió a quedar reducido a una moderada extensión, hallándose excluidos de tal esfera todos los actos propiamente políticos; de manera que en la época del principado no se legislaba, en lo esencial, más que sobre el derecho privado, incluyendo en este lo relativo a las materias penales; pero todo induce a creer que esa esfera legislativa siguió correspondiendo de derecho a los Comicios, conservándose también el requisito de la consulta previa al Senado (pág. 561). Augusto, después de dejar el poder constituyente, no reservó para sí otra cosa más que la iniciativa legislativa que habían tenido los magistrados republicanos, y su facultad de legislar se ejerció en forma de plebiscito, en virtud del poder tribunicio que le correspondía. Pero desde la segunda mitad del gobierno de Tiberio, la potestad legislativa de los Comicios fue desconocida, a lo menos de hecho (pág. 551), y esa potestad que de derecho a los Comicios pertenecía, quien la ejerció efectivamente fue el Senado. Parece, sin embargo, que a este no le fue entregada de un modo legal, puesto que todavía a mediados del siglo II no era inatacable la validez jurídica de los senado-consultos que derogasen las antiguas leyes de los Comicios; pero es evidente que la forma legislativa senatorial es la que ahora estaba en uso para la formación de todas las normas relativas al derecho civil y a la administración, limitándose el emperador a ejercer, tocante a las mismas, la iniciativa, como desde luego la ejerció respecto a los acuerdos del pueblo.

El principado no ejerció nunca el poder legislativo en general, ni pretendió ejercerlo, pero los emperadores no carecieron, sin duda alguna, del derecho que todos los magistrados tenían de dictar edictos, esto es, de dar reglas relativas al desempeño de sus atribuciones como tales magistrados, y claro es que siendo perpetuo el cargo de emperador, pudo este muy bien intervenir por tal medio en la legislación. De este derecho hicieron uso los emperadores; por ejemplo, el testamento militar, exento de formalidades, se introdujo por esta vía. Pero si aquí se ve bien claramente por qué no se llevó ante el Senado la innovación, la historia del fideicomiso nos enseña mejor que nada cuáles fueron las reservas mediante las cuales fueron los emperadores injiriéndose en la legislación propiamente dicha. Augusto, para obligar al heredero a cumplir la voluntad del testador en punto a los legados y cargas dejados por este sin atenerse a las formalidades prescritas, y por tanto, no válidos legalmente, pero sí desde el punto de vista moral, sustrajo el conocimiento de estos asuntos a la competencia de los jurados y se lo encomendó a los presidentes del Senado por cognitio extraordinaria, lo que demuestra con claridad que no se trataba tanto de una innovación legislativa como del traspaso o traslación de una obligación moral o de conciencia al campo del derecho, y que para esta extralimitación de los rigurosos límites del derecho parecía necesaria la intervención del Senado. También la decisión (constitutio) dictada por el emperador para un caso especial tenía validez jurídica en virtud de la cláusula incluida en la ley hecha por los Comicios al elegirlo y al darle el pleno poder (pág. 330), cláusula según la cual «debía tener el derecho y el poder de hacer, en los asuntos divinos y en los humanos, en los públicos y en los privados, todo lo que le pareciera que había de redundar en bien y en honor de la comunidad». Pero semejantes actos o disposiciones imperiales no eran leyes; el emperador resolvía el asunto que llevaban ante él, pero ni su decisión adquiría carácter de precepto permanente, ni era tampoco un precepto de aplicación general. La concesión hecha en la resolución imperial de que se tratara no se entendía hecha sino provisionalmente; por lo tanto, el soberano que la hiciera tenía derecho para retirarla a cualquier hora, y a la muerte del mismo perdía ipso facto su fuerza, a no ser que el sucesor la renovase. El principio jurídico aplicable a una decisión imperial, o aun invocado expresamente en la misma, no tenía, ni por regla general pretendía tener más valor que el de precedente y el de interpretación. Luego que (probablemente desde Adriano en adelante) los emperadores, en lugar de contestar por medio de una decisión privada a las peticiones que hasta ellos llegaban, comenzaron a contestarlas a menudo por medio de proposiciones públicas, las resoluciones así promulgadas pasaban al edicto imperial, y como la mayor parte de las veces se trataba de cuestiones jurídicas, tales resoluciones se consideraron en los tiempos posteriores del Imperio como el órgano legítimo de la interpretación auténtica, y sirvieron para cambiar el derecho empleando esta forma de declaración, como sucede en todos los casos en que las autoridades mismas son las que aplican el derecho. Mas las resoluciones en cuestión nunca pretendieron tener el carácter de leyes generales del Reino, ni jamás se contaron tampoco entre estas.