CAPÍTULO II. Del Congreso.

RESUMEN. Párrafo I. Division del Congreso en dos Cámaras.—II. Del Senado.—III. De la Cámara de Representantes.—IV. Atribuciones de las dos Cámaras del Congreso.—V. Facultades del Congreso.—VI. Reglamentos de las Cámaras.—VII. De la manera de expedir las leyes.—VIII. Facultad del Presidente de hacer observaciones (Negative).

El poder de legislar es el supremo poder de un Estado, y el departamento en que reside tiene naturalmente tanta preponderancia en el sistema político y pesa tanto en la opinion pública, que es necesario trazar con la mayor claridad y la mas escrupulosa precision la línea que lo separa de las demás ramas del gobierno.

La Constitucion de los Estados Unidos logró alcanzar este objeto de una manera feliz, y bien calculada para mantener, no solo el equilibrio entre las diversas ramas del gobierno, sino tambien la armonía en sus respectivas funciones. No se limitó á hacer una delegacion general de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en cada uno de sus respectivos departamentos, sino que señaló detalladamente á cada uno sus facultades y obligaciones. Esto, que es indispensable para la paz y tranquilidad en cualquiera forma de gobierno, lo es mas especialmente en aquella en que el poder público solo tiene facultades determinadas, que le fueron concedidas para ciertos objetos de interés nacional, y que debe coexistir con los gobiernos de muchos Estados, que conservan el exclusivo derecho de arreglar sus asuntos locales.

En este capítulo nos ocuparemos del poder legislativo, y lo examinaremos bajo los artículos siguientes: 1.º Cámaras que constituyen el Congreso y modo de elegirlas. 2.º Facultades y prerogativas que tienen, reunidas y separadas; y 3.º modo de expedir las leyes y facultad del Presidente de la República de hacer observaciones á los proyectos de ley.

Segun la Constitucion, todas las facultades legislativas que ella concede se depositan en un Congreso, compuesto de un Senado y una Cámara de Representantes. (Art. 1.º, sec. 1.ª)

I. De las Cámaras del Congreso.

La division de la Legislatura en dos Cámaras distintas é independientes entre sí, se funda en principios tan óbvios de buena administracion, y la recomienda tanto la voz inequívoca de la experiencia, que ha merecido la aprobacion general del pueblo americano. Uno de los importantes fines de esa division en dos Cámaras que funcionan separadamente y con facultades coordinadas, es destruir los perniciosos efectos de una exaltacion del momento y evitar que se tomen medidas festinadas, inspiradas por las pasiones, los caprichos, las preocupaciones, las influencias personales y las intrigas de partido, que, como una dolorosa experiencia lo acredita, ejercen una influencia peligrosa y terrible en las asambleas unitarias. No es probable que la resolucion precipitada de una cámara llegue á sancionarse como ley, cuando ésta tiene que demorarse en su curso y sujetarse á la deliberacion celosa, y tal vez á la revision y censura de otro cuerpo rival instalado en un lugar distinto y que tiene mas facilidad para librarse de las preocupaciones y corregir los errores de aquella. Las legislaturas de Pennsylvania y Georgia tenian una sola Cámara al principio. Sus actos llevaban impresas de una manera tan clara la versatilidad y la pasion, que les concitaron el desprecio público, y mas tarde, cuando esos Estados reformaron sus constituciones, el pueblo estaba tan convencido de que era defectuosa su organizacion y tenia tan presentes los males que habia sufrido por esta causa, que en ambos Estados se instituyó el Senado. Pero en ninguna parte de la historia política del género humano encontramos lecciones tan instructivas sobre esta materia y pruebas tan irrefragables de las divisiones, instabilidad y desgracias que agobian á los Estados bajo el dominio de una sola asamblea, como en la de las Repúblicas italianas de la edad media, muchas de las cuales se levantaron con un esplendor efímero durante el intervalo que medió entre la caida de los imperios de Oriente y Occidente. Todas estaban mal constituidas con una sola asamblea sin contrapeso. Todas fueron desgraciadas y acabaron de una manera lamentable.[9]

En los primeros momentos de la revolucion francesa, á muchos escritores doctrinarios y políticos teóricos les halagaba la sencillez de una legislatura con una sola asamblea, y creian que una segunda Cámara era inútil y dispendiosa. Esto determinó al primer presidente Adams á escribir y publicar su notable obra titulada: "Defensa de las constituciones políticas de los Estados Unidos," en que de una manera muy erudita y hábil prueba la importancia y necesidad de que la Legislatura esté dividida en dos cámaras, y que los poderes públicos se depositen en varios departamentos. Recorrió la historia examinando la organizacion de todos los gobiernos mixtos y libres que han existido desde las épocas mas remotas, para deducir con mas seguridad y fuerza de argumentacion la gran verdad práctica, de que las asambleas unitarias, que no tienen restriccion ó contrapeso, y los gobiernos en que toda la suma del poder está reunida en un solo centro, segun la idea de M. Turgot, son formas fantásticas, violentas, intrigantes, corrompidas, que constituyen el dominio tiránico de las mayorías sobre las minorías, y que siempre han acabado su corta existencia degenerando en un despotismo desenfrenado.

La Asamblea Nacional de Francia adoptó la idea visionaria de una sola cámara en la constitucion que sancionó en 1791. La misma naturaleza de las cosas, decian los políticos exaltados é inexpertos de esa asamblea, se opone á la division del Cuerpo legislativo, pues como la Nacion representada es una sola, uno solo debe ser tambien el cuerpo representante. La voluntad de la Nacion es indivisible, y así debe ser tambien la voz que la dé á conocer. Si hubiera dos cámaras y cada una de ellas pudiera ejercer el veto sobre los actos de la otra, las dos frecuentemente se hallarian reducidas á una perfecta inaccion. Con semejante razonamiento, aquella asamblea, compuesta de mas de mil diputados, despues de un corto y tumultuoso debate, casi por unanimidad de votos desechó la proposicion de una cámara superior. Ese principio de gobierno, falso y vicioso, prevaleció algun tiempo entre los teoristas de ese país; y en el plan de gobierno publicado por la Convencion francesa en 1793 se conservó el pensamiento de una sola cámara. La instabilidad y violencia de las disposiciones que dictó esa Convencion llenaron de asombro y horror á la Europa durante algunos años, y dieron á conocer de la manera mas clara y sensible los extravíos á que puede llegar una cámara única y sin restricciones, investida con todos los poderes legislativos del Estado. Es muy creible que la Francia se hubiera precipitado á los excesos de la revolucion, aunque hubiera tenido mejor organizado su gobierno; pero si hubiese prevalecido el proyecto de M. Lally Tolendal, de establecer un Senado ó Cámara superior, compuesta de miembros elegidos de por vida, la constitucion habria tenido mas estabilidad, y probablemente habria servido mejor para conservar el órden y la tranquilidad en la Nacion. Al fin, el pueblo francés, aleccionado con sus propios sufrimientos, aprendió á escuchar á ese oráculo de la sabiduría, la experiencia de otros pueblos y de otros siglos que habia despreciado por tanto tiempo, dominada como lo estaba por la violencia de las pasiones. Ningun pueblo, decia M. Boissy d'Anglas en 1795, puede atestiguar al mundo con mas verdad y sinceridad que el francés, los peligros inherentes á una sola Cámara legislativa, y hasta qué grado puede ser extraviada por las facciones una asamblea que no tiene freno ni contrapeso. Debido á esto, en la siguiente Constitucion de 1795 se estableció una division en la legislatura, y se formó un consejo de ancianos para dar firmeza y moderacion al gobierno, y este principio de las dos Cámaras nunca fué abandonado despues.[10]

II. Del Senado de los Estados Unidos.

El Senado de los Estados Unidos se compone de dos senadores por cada Estado, (art. 1.º, sec. 3.ª) elegidos por sus legislaturas por el término de seis años, teniendo un voto cada senador. Si por renuncia ó cualquiera otra causa ocurre una vacante en el Senado durante el receso de la legislatura del Estado que representaba el senador que falta, el Ejecutivo del mismo puede hacer un nombramiento provisional mientras se vuelve á reunir la legislatura, que procederá entonces á cubrir la vacante. Actualmente el Senado se compone de sesenta miembros que representan á los treinta Estados de la Union.[11] En esta disposicion constitucional percibimos desde luego los vestigios de la antigua Confederacion. Los Estados tienen igual representacion é influencia en el Senado, sin consideracion á la desigualdad que pueda haber en ellos respecto á poblacion, elementos ó extension territorial. Semejante arreglo debe haber sido el resultado de ese espíritu de amistad y mútuas concesiones que hacia indispensable la condicion política que guardábamos cuando aquella se formó. Se fundaba en la idea de la soberanía de los Estados, y en la de que todas las comunidades independientes son iguales entre sí por el derecho de gentes y pueden á su arbitrio dictar sus propias condiciones antes de ligarse en un pacto social. Conforme al principio de la consolidacion de los Estados, esta organizacion habria sido inadmisible, porque todos los Estados se hubieran confundido en un gobierno único. Cuando se estaban discutiendo los artículos de Confederacion, se intentó conceder á los Estados una influencia y poder en el Congreso proporcionados á su censo y elementos; pero era tan popular entonces la idea de Estados separados é independientes, que la proposicion no tuvo éxito.

La eleccion de los senadores por las legislaturas es tambien un reconocimiento de la existencia separada é independiente de los Estados, y produce el resultado de que aquellas sean absolutamente indispensables para la marcha del gobierno nacional.[12] Hace algunos años se presentaron ciertas dificultades sobre la verdadera inteligencia de la Constitucion en este particular. A las legislaturas de los Estados toca la eleccion de los senadores y señalar el tiempo, lugar y manera de hacerla, pudiendo el Congreso general alterar las disposiciones que dieren, con excepcion de las que se refieren al lugar (art. 1.º, sec. 4.ª). En vista de que las legislaturas tienen la facultad de prescribir la manera en que debe hacerse la eleccion, en el Estado de New York, cuando sus dos Cámaras no pueden ponerse de acuerdo en una eleccion votando separadamente, se ha introducido la práctica de que se reunan para hacerla, prévio acuerdo de la legislatura á ese efecto. En este caso desaparece la importancia del Senado ante la superioridad numérica de los votos de la Asamblea de Representantes. Mas esta práctica se ha hecho ya demasiado expeditiva, y lleva demasiado tiempo de estar sancionada por la aquiescencia de los senadores electos de esta manera para que pueda interrumpirse; pero si se presentara la cuestion de nuevo, yo sostendria que la Constitucion, al disponer que las legislaturas hagan la eleccion, no quiso designar á los miembros de estas per capita, sino á las legislaturas en su verdadero sentido técnico, que es el de dos Cámaras que tienen una investidura y organizacion distintas, con la facultad constitucional ordinaria de ejercer cada una el veto sobre las disposiciones de la otra. Esta fué una interpretacion contemporánea á la cláusula de que nos ocupamos; y se sostuvo en las muy conocidas cartas que publicó el periódico The Federal Farmer (carta 12), en las que se analizó la Constitucion con un espíritu escudriñador y concienzudo.

Con el corto número y larga duracion de los senadores, se quiso que el Senado fuera una salvaguardia contra la influencia de los acalorados y apasionados arrebatos que suelen tener lugar aun en las sociedades mas cultas, y que acompañan á las deliberaciones de las asambleas populares. Bajo este punto de vista, un Senado dotado de firmeza é independencia, es considerado con justicia como el áncora de salvacion en las tempestades producidas por las facciones políticas. Por la falta de una corporacion tan estable perecieron las repúblicas de Atenas y Florencia al furor de las conmociones, mientras pudieron sobreponerse á ellas los senados de Esparta, Cartago y Roma. Segun la mente de la Constitucion, las cualidades características del Senado deben ser la prudencia y la estabilidad. Se presume legalmente que el Senado tendrá miras mas vastas acerca de la conveniencia pública, estará poseido de un sentimiento mas moderado y justo de la dignidad nacional, y cuidará mejor de que haya estabilidad en la administracion del gobierno que la otra Cámara. Verdad es que tambien en ésta las mas veces se encontrarán dichas cualidades; pero no se cuidó tanto de ellas en su organizacion constitucional, como en la del Senado, porque viniendo los representantes mas directamente del pueblo, y desempeñando su cometido por un tiempo mucho mas corto, se presumió que participarian con mas facilidad de las tendencias y de los caprichos que suelen dominar en determinadas épocas, y que habia mas riesgo de que adoptaran medidas festinadas y las cambiaran con mas ligereza. El cambio frecuente de la legislacion siempre acarrea males al pueblo. Debilita la fuerza y aumenta la complicacion de las leyes, perjudica el crédito y disminuye el valor de la propiedad. Este ha sido un defecto que generalmente han tenido las instituciones republicanas y un motivo de sérios temores é inquietudes para sus simpatizadores mas ilustrados.[13] Parece que es un mal inherente á las asambleas populares la manía de cambiar y multiplicar las leyes con cualquier motivo, y estar haciendo constantes ensayos en la legislacion. Para contrapesar por lo mismo esa propension peligrosa, mantener la debida confianza en el gobierno y asegurar su sostenimiento y dignidad, interior y exteriormente, fué necesario instituir otro cuerpo, que siendo tambien del pueblo y siendo igualmente responsable por su conducta, tuviera una base mas firme, y por su misma organizacion, estímulos para ser mas moderada en sus debates y mas tenaz en su propósito, como un freno á los excesos de la Cámara mas popular.[14]

Desde que se organizó el gobierno, el Senado para su renovacion se dividió en tres clases, cesando en su encargo de dos en dos años los senadores de cada clase sucesivamente, de manera que al fin de cada bienio se renueva una tercera parte de la Cámara; cuya rotacion se decidió al principio por la suerte. (Constitucion, art. 1.º, sec. 3.ª) Esta disposicion fué sacada de otras semejantes de las constituciones de los Estados, entre los que el de Virginia dió el primer ejemplo. Es una disposicion sábia, que tuvo por objeto infundir de nuevo la confianza pública y dar nuevo vigor al Senado cada dos años, conservando en él á la vez un número considerable de personas que ya conocen los principios de la política general y las formas y el giro de los negocios de la Cámara. El vicepresidente de los Estados Unidos es presidente del Senado; pero no tiene voto sino para decidir en caso de empate. Parece mejor fundada la opinion de que en virtud de su oficio el presidente del Senado tiene autoridad para hacer guardar el órden, sin necesidad de que la Cámara le haga ninguna delegacion especial de facultades; pero por ciertos escrúpulos que se suscitaron sobre el particular en 1828, el Senado estableció la regla de que su presidente decida sin discusion las cuestiones de órden, sujetándose al voto del Senado en caso de reclamacion.[15]

La magnitud y lo delicado del encargo que se confia al Senado, punto de que nos ocuparemos mas adelante, es la razon porque la Constitucion, (art. 1.º, sec. 3.ª) no solo exige que los senadores sean electos por seis años, sino además que tengan treinta años de edad y nueve de ser ciudadanos de los Estados Unidos, debiendo ser al tiempo de su eleccion vecinos del Estado que los elige. Esa era tambien la edad que debian tener los senadores entre los romanos, aunque no fijaban ninguna para los empleados del ejecutivo. Ne ætas quidem distinguebatur quin prima juventa consulatum ac dictaturas inirent.[16] Además; en un país que en su orígen fué colonizado por los habitantes de varias partes de Europa, y que ha estado dispuesto á seguir la política mas liberal para con el resto del género humano, se creyó que los inmigrados deberian ser elegibles al cargo de senador cuando despues de haber adquirido la ciudadanía hubiera trascurrido el tiempo que pareció suficiente para crear en ellos el sentimiento de adhesion á nuestro sistema de gobierno, y proporcionarles el conocimiento de sus principios. La política inglesa no es tan liberal, pues en Inglaterra ningun extranjero puede ser miembro del Parlamento. Esta inhabilidad fué establecida por el Act of settlement, 12, William, III, c. 2, y no se puede presentar un proyecto de naturalizacion á ninguna de las Cámaras, que no contenga la cláusula relativa á esa restriccion.

III. De la Cámara de Representantes.

La Cámara de Representantes se compone de miembros elegidos cada dos años por los ciudadanos de los diversos Estados, que tienen los requisitos legales para elegir los miembros de la Cámara mas numerosa del Estado á que pertenecen. La legislatura de cada Estado prescribe el tiempo, lugar y manera de hacer las elecciones; pero el Congreso, siempre que lo juzgue conveniente, puede alterar esas disposiciones por medio de una ley. (Art. 1.º, sec. 4.ª) Nadie puede ser representante antes de haber llegado á la edad de veinticinco años cumplidos, haber sido ciudadano de los Estados Unidos por siete años, y ser vecino del Estado en que hubiere sido electo al tiempo de su eleccion.[17]

Estas son generalmente las cualidades que deben tener los electores de la Asamblea ó Cámara mas numerosa de las legislaturas de los diversos Estados: ser de veintiun años de edad, hombres libres y vecinos del Estado en que votan. En algunos se requiere que sean propietarios, y en los mas que sean ciudadanos libres y blancos.[18] En la mayor parte de los Estados las leyes relativas son tan ámplias que comprenden casi á todas las personas que tienen discernimiento, se interesan en la prosperidad del gobierno y puedan soportar las obligaciones ó cargas que el mismo impone. Por consiguiente, se puede decir sin faltar á la verdad, que la Cámara de diputados representa á la totalidad del cuerpo político del pueblo americano. En las Constituciones de algunos Estados se prescribe que los electos tengan las mismas ó mayores cualidades que los electores en cuanto á propiedad, y en otros, que otorguen un juramento religioso. Pero la Constitucion de los Estados Unidos no exige pruebas sobre que los representantes tengan propiedad, ni declaracion alguna sobre creencia religiosa. Solo requiere que el electo sea ciudadano, tenga la competente edad y no esté sujeto á una influencia ó dependencia inconveniente, sirviendo un empleo del gobierno de los Estados Unidos. (Art. 1.º, sec. 6.ª)

El término del encargo de representante del pueblo no debe ser tan corto que no le permita instruirse suficientemente en los negocios públicos, ni tan largo que por esta razon olvide la naturaleza transitoria de su comision, y que en el desempeño de ella está sujeto á la aprobacion de sus comitentes. Además, debe tenerse presente como una verdad íntimamente enlazada con el buen nombre y eficacia del sistema representativo, que la mucha frecuencia de las elecciones tiende á desprestigiarlas, á que el pueblo vea con indiferencia el ejercicio de sus derechos, y á fomentar el espíritu de inquietud, instabilidad y faccion. Mientras que cuando son muy largos los intervalos que median entre las elecciones, éstas producen demasiada exaltacion en los ánimos, y por consiguiente demasiada rivalidad y conflicto de intereses para que pueda conservarse sin alteracion la tranquilidad pública. La Constitucion ciertamente no se desvió hácia este último extremo, al disponer que las elecciones se verifiquen cada dos años. Escogió un medio que atendidas la situacion y extension del país, probablemente tiene tantas ventajas é inconvenientes como cualquiera otro término que se hubiera podido adoptar.

Segun la Constitucion, el número de representantes que deben ser elegidos por el pueblo de los Estados, será proporcionado al censo de éstos, que para este efecto se computa agregando al número total de personas libres, tres quintos de todas las demás personas. Entre las personas libres se incluyen las que están obligadas á prestar sus servicios por cierto número de años, y se excluyen los indios que no pagan contribuciones. La misma Constitucion dispone además (art. 1.º, sec. 2.ª) que el número de representantes no exceda de uno por cada treinta mil habitantes; pero cada Estado tiene derecho á tener uno por lo menos. El censo de los habitantes de los Estados Unidos debe formarse cada diez años, y el número de representantes que deba elegirse será proporcional al aumento relativo de la poblacion de los Estados. (Art. 1.º, sec. 2.ª) Al principio, el número que fijó la Constitucion mientras se formaba el censo, fué el de sesenta y cinco representantes. La proporcion que se formó segun los datos que arrojaba el cuarto censo, en virtud del decreto del Congreso de 7 de Marzo de 1822, fué el de un representante por cada cuarenta mil personas en cada Estado, lo que hacia subir el número total de representantes á doscientos trece. Bajo el quinto censo que se formó en 1831, y segun el que la poblacion de los Estados Unidos era de doce millones, ochocientos cincuenta y seis mil habitantes, la proporcion se fijó en un representante por cada cuarenta y siete mil setecientas personas, lo que dió un resultado de doscientos cuarenta representantes.[19] La regla de proporcion de los representantes de los distintos Estados, segun el número de habitantes, en su aplicacion ha presentado grandes dificultades en la práctica, porque el censo de cada Estado no guarda, ni jamás podrá guardar una proporcion tan exacta con el total de la poblacion, que pueda adoptarse un divisor comun que no deje fraccion en algun Estado. Al fin de cada decenio en que se ha tenido necesidad de fijar la proporcion, se ha presentado y agitado esa embarazosa cuestion. Como es imposible que haya una perfecta igualdad, ha prevalecido el principio de aproximacion, distribuyendo la proporcion entre los varios Estados segun su censo, hasta donde sea posible. Esto se consigue concediendo á cada Estado un representante por cada fraccion del número de sus habitantes que exceda de la mitad del número fijado, despreciando las fracciones que no lleguen á esa mitad.[20]

Contra la regla de proporcion establecida por la Constitucion, se puede hacer el argumento de que para fijar el número de representantes de los Estados del Sur, se computan las tres quintas partes de los esclavos. Pero esta disposicion fué el resultado de la necesidad, y debió su orígen á que de hecho existia la esclavitud doméstica en una parte de nuestro territorio. El mal ha tenido una existencia demasiado larga, está demasiado extendido y arraigado para que se pueda extirpar violentamente, y aun para que se discuta, si no es con mucha cordura y discrecion. Pero la misma regla de proporcion de los representantes se hace extensiva á la de las contribuciones directas: de manera que si bien es cierto que en los Estados del Sur los esclavos dan un aumento en su representacion, tambien lo es que en el sistema aumentan la medida de las contribuciones.

La Cámara de representantes es bastante numerosa tal como hoy existe. Si en lo sucesivo no se amplía la proporcion cada vez que lo vaya requiriendo la necesidad, con el tiempo podrá llegar á ser un cuerpo demasiado numeroso y difícil de sujetarse á disciplina para sus deliberaciones y debates. En esa Cámara debe haber el suficiente conocimiento de los intereses locales de todas las partes que forman la Union, y reunirse el número de representantes que baste para darlos á conocer, discutirlos y crear simpatías en favor de las necesidades y deseos del pueblo. Una vez conseguidos estos objetos, no se amplía la deliberacion ni se aumenta la seguridad pública con aumentar la representacion. Siempre se ha observado que los cuerpos muy numerosos, aunque hayan sido elegidos con el mayor tino, se dejan guiar demasiado por las pasiones y se impacientan con una larga deliberacion.

Creemos que los Estados Unidos con los progresos que han hecho en el ejercicio del derecho de representacion, pueden reclamar la preeminencia sobre todos los demás gobiernos antiguos y modernos. Nuestras elecciones se verifican en períodos fijos, establecidos por la ley. El pueblo generalmente vota por escrutinio secreto en pequeños distritos, y presiden las elecciones empleados públicos que reciben los sufragios y mantienen el órden y la legalidad.[21] Aunque la competencia entre los candidatos suele ser acalorada y excitarse mucho el celo de los partidos rivales, las elecciones se verifican en todas partes con tranquilidad. La legislatura de cada Estado fija el tiempo, lugar y manera en que deben hacerse las elecciones, con sujecion sin embargo, á las disposiciones que dicte el Congreso federal, á quien se le concedió la facultad de intervenir en el particular, para su propia conservacion, presumiéndose que solo la ejercerá cuando algun Estado rehusare ó dejare de prescribir las medidas convenientes al efecto. Como ya hemos dicho antes tienen derecho á votar todas las personas que tengan la suficiente aptitud por razon de su edad y la capacidad de manejarse por sí mismas. Los antiguos griegos y romanos no solo tenian nociones muy imperfectas acerca de la importancia de la representacion, sino que sus asambleas populares eran tan numerosas, ejercian facultades tan ámplias y estaban tan expuestas al desórden, que por esta razon era una medida de precaucion entre ellos el ser parcos en conceder los derechos de ciudadanos libres.

En Atenas no llegaba á la décima parte del pueblo la que tenia el privilegio de votar en las asambleas populares, y las nueve décimas partes de los habitantes de toda la Grecia eran esclavos.[22] En Esparta se habia fijado en diez mil personas el número de las que podian votar. En Roma, el derecho de votar durante muchos siglos estuvo limitado á los Pomæria de la ciudad,[23] y así continuó, produciendo resultados indiferentes, hasta despues de la guerra social en que se extendió á todos los habitantes de la Italia que vivian al Sur del Rubicon y del Arno. Como no se exigia ninguna prueba de tener propiedades, ni capacidad personal, y como el pueblo se reunia en grandes masas dentro de los muros de Roma, no solo para votar sino tambien para legislar, esta grande innovacion produjo la mayor anarquía y desmoralizacion, y se ha considerado con justicia como una de las causas que festinaron la caida de esa república.[24]

La Inglaterra, como la generalidad de los países feudales de Europa, gozaba antiguamente de los beneficios de una representacion popular, y los Knights, citizens y burgesses representaban á los labradores, comerciantes y fabricantes que constituian las diferentes órdenes ó clases del pueblo de que se componia la nacion.[25] Pero las alteraciones que el tiempo y el comercio fueron introduciendo, despoblando los antiguos boroughs y formando nuevas ciudades y grandes establecimientos manufactureros que carecian de una representacion directa en el Parlamento, fueron cambiando insensiblemente la organizacion de la Cámara de los Comunes, y la convirtieron, en teoría por lo ménos, en un órgano muy inadecuado é imperfecto de la voluntad nacional. Hace muchos años el Arcediano Paley (Moral Philosophy, pág. 369 ed. 1786) decia que cerca de la mitad de los miembros de la Cámara de los Comunes era elegida por el pueblo, y la otra mitad adquiria el cargo por compras ó por el nombramiento de los dueños absolutos de grandes propiedades. En Inglaterra era tan excesivamente desigual el voto popular en las elecciones, que ménos de siete mil electores elegian casi la mitad de los miembros de la Cámara de los Comunes.[26] Pero á pesar de la organizacion tan defectuosa que tiene esa Cámara, si se sujeta á la prueba de la exactitud aritmética de nuestros modelos políticos, sin embargo, en toda la historia de Inglaterra se reconoce el vigor del principio popular. Mientras que en el continente de Europa la degeneracion del sistema feudal, la influencia de la gerarquía papal, las máximas políticas del derecho imperial ó civil, y la fuerza de los ejércitos permanentes extinguieron la libertad atrevida é irregular de los gobiernos góticos, y abolieron la representacion del pueblo, en Inglaterra la Cámara de los Comunes fué el asilo de la libertad europea, y conservó su dignidad contra toda la violencia de los príncipes de la casa de Plantagenet, la altiva raza de los Tudores y el despotismo incesante de la casa de Stuart. Cuando consideramos el plan admirable de su administracion judicial, y esas dos grandes salvaguardias de la libertad civil, el juicio por jurados y la libertad de la prensa, no debemos admirarnos de que en la nacion que disfrutaba de esos beneficios inapreciables hubiera mas seguridad para las personas y las propiedades, que jamás la hubo en Atenas ó Esparta, Cartago ó Roma, ni en ninguna de las repúblicas de Italia durante el período de la edad media.

Paso á considerar las prerogativas y facultades que tienen las dos Cámaras juntas y separadas. El Congreso debe reunirse por lo ménos una vez al año, el primer lúnes del mes de Diciembre, á no ser que por una ley especial se fije otro dia[27] (Art. 1. sec. 4.)

IV. Atribuciones de las dos Cámaras del Congreso.

Cada Cámara es el juez único que debe calificar el resultado de las elecciones, y si los electos tienen ó no las cualidades requeridas. (Art. 1, sec. 5). La misma facultad tiene la Cámara de los Comunes de Inglaterra, y las legislaturas de los Estados; la Constitucion no reconoce ningun otro cuerpo á quien se pudiera confiar con seguridad esa facultad. Así era necesario para que hubiera una representacion pura, que fuera la genuina expresion de la voluntad del pueblo, y para evitar los males de las elecciones irregulares, corrompidas y tumultuosas. En esta materia cada Cámara procede con carácter judicial, y sus decisiones como las de cualquier otro tribunal de justicia, deben basarse en principios conocidos de derecho, y ser extrictamente observadas, á fin de que haya uniformidad y certeza. En cada una de las Cámaras la mayoría constituye quorum para el despacho de los negocios; pero un número menor puede reunirse periódicamente y compeler á los miembros ausentes á que concurran, empleando aquellos medios y disposiciones penales que cada una haya creido conveniente adoptar.[28] Así mismo, cada una fija el reglamento de sus procedimientos, y puede castigar á sus miembros por conducta desordenada, y aun expelerlos, concurriendo en la medida las dos terceras partes de los miembros.[29] Cada Cámara debe llevar actas de sus procedimientos, y publicar aquellas partes de las mismas que no exijan reserva, haciendo constar en ellas los votos en pro y en contra de cualquiera cuestion, cuando así lo pidiere una quinta parte de los miembros presentes. Durante las sesiones del Congreso (Art. 1, sec. 5), ninguna de las dos Cámaras podrá entrar en receso por mas de tres dias sin el consentimiento de la otra, ni reunirse en otro lugar distinto de aquel en que las dos tienen sus sesiones. (Art. 1, sec. 5). Los miembros de las dos Cámaras no pueden ser arrestados durante el tiempo de su asistencia al Congreso, ni al ir ó volver de él, esceptuándose los casos de traicion, delitos graves ó alteracion de la paz pública.[30] Es óbvia la necesidad de esta prerogativa que tienen las dos Cámaras para su propia conservacion y dignidad, así como de la que todavía es mas importante para la libertad de las discusiones, á saber, que ningun miembro del Congreso pueda ser reconvenido fuera de allí con motivo de los discursos que se hallan pronunciado, ó de los debates que hayan tenido lugar en su recinto.[31]

A ninguna de las dos Cámaras se le ha concedido expresamente la facultad de castigar por faltas de respeto ú obediencia (contempts) á las mismas, á no ser que estas sean cometidas por sus respectivos miembros. Sin embargo, en el caso de Anderson, la Cámara de representantes lo redujo á prision por falta de respeto y fué arrestado por el Sargeant-at-arms. Anderson entabló una demanda contra este funcionario, pidiendo indemnizacion por violacion de garantías (action of trespass), y se llevó en apelacion (writ of error) ante la Suprema Corte de los Estados Unidos la cuestion de si la Cámara tenia facultad para reducir á prision por semejante falta.[32] La Corte decidió que la Cámara tenia esa facultad, que era tácita y de vital importancia para su propia respetabilidad y decoro.[33] La necesidad de la existencia y ejercicio de ella, se funda en el principio de la propia conservacion, y se limita exclusivamente á la prision, la que no pudiendo durar por mas tiempo que el que dura el poder que la ordena, debia terminar al entrar en receso ó disolverse el Congreso.[34]

La Cámara de representantes tiene el exclusivo derecho de iniciar los proyectos de ley relativos á los impuestos públicos, y ésta es la única prerogativa que disfruta esta Cámara en su capacidad legislativa de que no participa la otra; pero aun esos proyectos pueden ser reformados discrecionalmente por el Senado (Art. 1, sec. 7). En materia de legislacion las dos Cámaras se contrapesan perfecta y absolutamente; y una no puede ni aun entrar en receso por mas de tres dias durante las sesiones del Congreso, sin el consentimiento de la otra, ni reunirse en otro lugar que en el que está reunido el Congreso, (Art. 1, sec. 5.)

V. De las facultades del Congreso.

Las facultades del Congreso se extienden en general á todos los asuntos que tienen el carácter de nacionales. Mas adelante nos ocuparemos de examinar en particular muchas de ellas. Ahora nos bastará observar que el Congreso está facultado para proveer á la defensa comun y al bien estar general, y para conseguir estos objetos, entre otras facultades expresas tiene la de decretar y recaudar contribuciones, derechos, impuestos y alcabalas: (taxes, duties, imposts and excises) contraer préstamos bajo el crédito de los Estados Unidos: reglamentar el comercio extranjero, y el que se hace de Estado á Estado y con las tribus de indios: declarar la guerra, y definir y castigar los delitos contra el derecho internacional, levantar, sostener y reglamentar los ejércitos y la armada, organizar, armar y disciplinar la milicia y cuidar de que tengan toda su eficacia las facultades que confiere la Constitucion. Algunas de ellas, como la de imponer contribuciones, derechos y alcabalas son concurrentes con las que sobre esta materia tienen los Estados; pero en lo general, son privativas, tanto porque si tambien los Estados pudieran ejercerlas separadamente se perturbarian la paz y la armonía de la nacion, como porque podria darse el caso de que las disposiciones que dictara el Congreso pugnaran con las de los Estados, y de allí resultarian colisiones peligrosas. Bien interpretadas las facultades que la Constitucion confiere al Congreso y las restricciones que impone á los Estados, se hallará que son indispensables para asegurar á la República los beneficios inestimables de la Union. Los artículos de la Confederacion que se formó durante la guerra de la independencia americana, conferian al Congreso facultades casi iguales á las que ahora tiene; pero esa carta no le daba los medios adecuados para el ejercicio de ellas. Y si es fundado el pensamiento que invariablemente ha prevalecido en el ánimo del pueblo americano, de que es indispensable que se consolide la Union de estos Estados para conseguir nuestra felicidad y engrandecimiento nacional, y si no queremos volver á cometer el gran absurdo de proponernos un fin, negando los medios para su consecucion, es necesario convenir en que las facultades concedidas al Congreso no son desproporcionadas á la magnitud de la empresa que confiamos á la Union, y que solamente la Union puede realizar.

VI. De los Reglamentos.

Los reglamentos de las dos Cámaras convienen entre sí sustancialmente, y aunque son esenciales para que haya órden y tranquilidad en el despacho de los negocios, son sin embargo demasiado minuciosos para que puedan ser tratados extensamente en una revista elemental de la administracion constitucional y jurisprudencia general de los Estados Unidos. La Cámara de Representantes elige á su presidente; pero el vicepresidente de los Estados Unidos es ex-officio presidente del Senado, y tiene voto de calidad siempre que se empataren los votos de los senadores. En las dos Cámaras los procedimientos y discusiones son públicas. Esto facilita á los ciudadanos un medio para imponerse con oportunidad y de una manera auténtica del curso de los negocios pendientes ante el Congreso, y de las razones y política de las medidas que dictare, y es, además, un poderoso estímulo para la laboriosidad, la investigacion y el cultivo del talento y de la elocuencia en los debates. Aunque puede suceder que esas ventajas se adquieran á costa de largas é inútiles discusiones, sin embargo, la conveniencia que resulta de que las sesiones sean públicas, se sobrepone con mucho á ese mal. Por algunos años el Senado tuvo sus deliberaciones á puerta cerrada; pero la oposicion que suscitó esa práctica nos autoriza para asegurar que en este país no se consentiria su repeticion en ninguna asamblea legislativa.

VII. Modo de expedir las leyes.

El modo ordinario de expedir las leyes, es en breves palabras el siguiente:[35] En los asuntos de interés general se debe avisar con un dia de anticipacion que se va á pedir licencia para presentar un proyecto de ley. Antes de que un proyecto pueda ser aprobado, deberá sufrir tres lecturas, cada una en distinto dia, y no se puede mandar á comision, ni enmendar ningun proyecto hasta que haya tenido dos lecturas. La intencion que con mucha prudencia se tuvo al establecer estas pequeñas restricciones en las formalidades para el despacho de los negocios, fué evitar las sorpresas y abusos. En la Cámara de Representantes, despues de que los proyectos hayan tenido dos lecturas, pasan á una comision general que se forma de toda la Cámara; el presidente de ella deja de funcionar con ese carácter y toma parte en los debates como uno de tantos representantes, y se nombra á cualquiera de estos para que presida á esta gran comision. Cuando un proyecto de ley ha sido aprobado por una Cámara, se remite á la otra, y allí se sujeta á los mismos trámites, aunque en el Senado hay menos formalidades, y frecuentemente se mandan pasar los proyectos á una comision especial, cuyos miembros son elegidos por escrutinio secreto. Si un proyecto sufre alteraciones ó enmiendas en la Cámara á que se remitió, vuelve entonces á la en que tuvo su orígen, y si las dos Cámaras no pueden ponerse de acuerdo nombran sus comisiones para que conferencien sobre la materia. Puesto en limpio el proyecto y sancionado por las dos Cámaras, se remite al Presidente de los Estados Unidos para su aprobacion.

VIII. De la facultad de hacer observaciones que tiene el Presidente (negative).

Si el Presidente lo aprueba, debe firmarlo. Si no lo aprueba, lo devuelve con sus observaciones á la Cámara en que tuvo su orígen, la que las hace constar íntegras en sus actas y vuelve á discutirlo. Si despues de haberse vuelto á discutir lo aprobaren las dos terceras partes de esa Cámara, se remite juntamente con las observaciones del Presidente á la otra, que á su vez lo vuelve á discutir, y si resultare aprobado por las dos terceras partes de sus votos, pasa á ser ley.[36]

Pero en todos estos casos la votacion de las dos Cámaras debe ser nominal, haciéndose constar en las actas los nombres de los que votan por la afirmativa y por la negativa. Si el Presidente dejare trascurrir diez dias (exceptuándose los domingos) desde que se le remitió un proyecto, sin devolverlo, éste, por el solo lapso del término pasa á ser ley lo mismo que si lo hubiera firmado, á no ser que el Congreso entrare en receso durante esos dias, é impida así la devolucion, pues que entonces no se convierte en ley. (Art. I, sec. 7.)

La práctica que se ha adoptado en el Congreso de reservar la mayor parte de los proyectos de ley para los últimos diez dias de sus sesiones, particularmente en el segundo ó último período, tiene el inconveniente de cercenar el tiempo concedido al Presidente para imponerse de ellos y reflexionar, y además le confiere la facultad de oponer una negativa absoluta á todos los proyectos presentados durante los últimos diez dias que preceden al 4 de Marzo, lo que puede hacer con solo retenerlos, sin estar obligado á dar ninguna razon, supuesto que tiene derecho á todo el término para deliberar.[37] Hace pocos años se acostumbraba pasar al Presidente la mayor parte de los proyectos de ley aprobados en el segundo período de sesiones del Congreso, en los últimos diez dias, y generalmente en los últimos dos; pero de algun tiempo á esta parte los reglamentos del Congreso han abolido esa práctica, impidiendo los males y peligros que pueden resultar del recargo de los negocios en los últimos momentos de las sesiones.

La facultad que tiene el Presidente de hacer observaciones á los proyectos de ley es otra garantía, á lo menos en principio, de que no se sancionarán leyes que no sean convenientes, sea por las preocupaciones ó por falta de reflexion; pero su objeto principal es dar al Presidente una arma constitucional para defender al Ejecutivo y mantener el equilibrio de la constitucion contra las usurpaciones del Poder Legislativo. La facultad de legislar es un poder trascendental, y si el cuerpo que lo ejerce es una representacion del pueblo, completa y genuina, habrá el peligro de que ejerza una presion destructora sobre las otras partes de la máquina gubernamental. Por esta razon los hombres mas sábios y experimentados en la ciencia de la administracion política, creyeron necesario establecer fuertes barreras para protejer y dar seguridad á los otros poderes del gobierno; y no encontraron medios mas á propósitos y conducentes á este fin, que el de dar al gefe del Ejecutivo la necesaria independencia, y la negativa en la aprobacion de las leyes, y el de conceder al Poder Judicial, que descansa en una base todavía mas permanente, la prerogativa de resolver sobre la validez de las leyes, comparándolas con su matriz que es la Constitucion. Una negativa calificada llena los objetos de la absoluta, pues no es de presumirse que las dos terceras partes de las Cámaras del Congreso en su segunda deliberacion, cuando tienen á la vista en sus actas las razones que expone el Presidente para no aprobar un proyecto de ley, den su asentimiento á una medida inconstitucional.[38] En la Constitucion inglesa el rey tiene un veto absoluto; pero desde Guillermo III (1692) nunca ha sido necesario usarlo. La corona ha ejercido su influencia de una manera mas suave para impedir la adopcion de medidas perjudiciales en su progreso por las dos Cámaras del Parlamento. Cárlos I por mucho tiempo sostuvo los derechos de su prerogativa sin transigir; pero al fin, por el espíritu y clamor de la Nacion se vió obligado á consentir en proyectos de ley que la destruyeron completamente, poniendo el poder del gobierno en las manos del Parlamento. El veto perentorio de los tribunos romanos que estaban colocados á la puerta del Senado, no seria conciliable con el espíritu de deliberacion é independencia que distingue á las asambleas modernas. La Constitucion francesa de 1791, obra costosa, de mucho trabajo, en la que los filósofos y estadistas de Francia agotaron todo su ingenio, y que al año de su existencia fué derribada, concedia al rey una negativa sobre los actos de la legislatura, con muy pequeñas limitaciones. Todos los proyectos debian presentarse al rey, quien podia denegarles su asentimiento; pero si las dos legislaturas siguientes volvian á presentar sucesivamente el mismo proyecto y en los mismos términos, entonces pasaba á ser ley. Parece que la negativa constitucional concedida al Presidente de los Estados Unidos fué instituida con mas sabiduría que ninguno de los ejemplos que hemos citado.[39]