VIII GOBIERNO MUNICIPAL AMERICANO

El gobierno municipal americano, en todo el territorio de la república, obedece a un mismo plan general, sujeto, sin embargo, a muchas variaciones de detalle en las diversas secciones de este país. Consta de un departamento ejecutivo con un Mayor o Intendente a su cabeza. El intendente es elegido por los habitantes de la ciudad y ocupa el cargo por uno, dos, tres y cuatro años, según las disposiciones de la ley respectiva. Bajo su dirección existen varios jefes de departamento,—comisionados de limpieza pública, tasadores, encargados de las instituciones de beneficencia, etc.,—y éstos diversos funcionarios son unas veces elegidos por el pueblo y otras nombrados por el intendente o el concejo de la ciudad. El concejo es un cuerpo legislativo que comprende generalmente dos cámaras, la de los aldermen y el concejo común, elegido por los ciudadanos; pero en muchas ciudades pequeñas y en otras de las grandes, como Chicago y San Francisco, no hay sino una cámara. Además, existen jueces del municipio (city judges) algunas veces nombrados por el gobernador del Estado, para servir por el término de su vida o mientras dure su buena conducta, pero comúnmente elegidos por el pueblo por un corto lapso de tiempo.

Todos los gastos para objetos urbanos son votados por el concejo del municipio (city council); y en regla general dicho concejo ejerce cierto control sobre los jefes de los departamentos ejecutivos por intermedio de comités constituidos de su seno. Así, puede haber un comité de vías de comunicación, otro de edificios públicos, otro de parques o establecimientos de beneficencia, etc. El jefe del departamento depende, más o menos, del comité respectivo, lo que en la práctica en lugar de ser una ventaja, se critica severamente, pues este sistema reparte y debilita la responsabilidad. Los jefes de los departamentos son autónomos en la esfera de sus funciones. Cuando el Mayor los nombra, generalmente lo hace con la venia del concejo municipal o de una de sus ramas. El Mayor no es un miembro de dicho concejo, pero puede vetar sus resoluciones, que, sin embargo, pasan a pesar de su veto por una mayoría de dos tercios.

Los gobiernos municipales constituídos en esa forma se asemejan a gobiernos de Estado en pequeño. La relación del Mayor al concejo municipal es análoga a la del gobernador en relación a la legislatura del Estado y a la del Presidente de la República en relación con el Congreso Nacional. En teoría nada parece más republicano, aunque en la práctica el sistema deja mucho que desear. Las grandes metrópolis se quejan de contribuciones excesivas, de despilfarro de los dineros públicos, de la corrupción administrativa, del mal pavimento y de la falta de limpieza, de la policía deficiente y de otros males semejantes. «El gobierno republicano que a pesar de sus inevitables deficiencias parece funcionar admirablemente bien en los distritos rurales, en los Estados y en la Nación, ha sido mucho menos feliz en su aplicación a las ciudades, dice textualmente John Fiske, en un libro reciente. Hace cincuenta años estábamos autorizados a hablar del gobierno civil en los Estados Unidos, como si hubiera caído del cielo o hubiera surgido por algún milagro en el suelo americano y teníamos motivo para creer que en las meras formas republicanas existía una especie de virtud mística que las convertía en una panacea para todos los males políticos. Nuestra experiencia posterior con las ciudades ha sacudido duramente esta disposición del ánimo. Ha proporcionado hechos que no concuerdan con la teoría favorable hasta el punto de que nuestros escritores y nuestros oradores parecen dispuestos a derramar su spleen sobre las desgraciadas ciudades, tal vez con demasiada rudeza. Las oímos llamar «albañales de corrupción» y «llagas de nuestro cuerpo político». Sin embargo, y con toda probabilidad nuestras ciudades están destinadas a aumentar en número y a crecer día por día; así tal vez es justo considerar con calma los problemas que presentan y que no fueron previstos cuando se fraguó hace cien años nuestra teoría de gobierno, problemas que a medida que la experiencia nos haya instruído lo suficiente, podemos esperar serán resueltos con éxito; como lo han sido otras cosas. Una discusión general de este tema no cabe en los límites de un breve croquis histórico. No obstante, nuestra exposición sería incompleta si nos abstuviéramos de mencionar algunas de las tentativas que se han hecho, con el objeto de reconstruír nuestras teorías sobre el gobierno municipal y mejorar su funcionamiento. Y ante todo, señalemos algunas de las dificultades peculiares del problema para poder comprender por qué debemos esperar tener menos éxito en el manejo de nuestras ciudades que en el de nuestras comunidades rurales, en el de los Estados o en el de la Nación.»[1].

El distinguido publicista hace notar, apoyándose en cifras estadísticas sorprendentes, el crecimiento de las ciudades americanas. Ese hecho es tan conocido que considero inútil reproducir los datos aglomerados por él en su interesante trabajo. El mismo fenómeno se nota en varias ciudades argentinas, especialmente en Buenos Aires y el Rosario, lo que hace particularmente aplicables a nosotros en cierto sentido las reflexiones que le sugiere el cambio repentino de condiciones urbanas que puede decirse sorprendía desprevenidos a los primitivos legisladores de este país.

La rapidez del desarrollo de las ciudades, en efecto, y el hecho ha sido señalado por todos los escritores americanos que han estudiado este asunto, acarrea consecuencias importantes que es necesario tener en cuenta. En primer lugar, obliga a la ciudad a efectuar grandes desembolsos de dinero con el objeto de obtener resultados inmediatos. Las obras públicas deben emprenderse con intención de acabarlas pronto, antes que con el de hacerlas sólidas y completas. Los pavimentos, los caños de desagüe y los depósitos de agua potable deben ser usados al instante aun cuando se proyecten en una forma inadecuada o se construyan de una manera imperfecta; y así, antes de mucho tiempo, la obra tiene que hacerse de nuevo. Tales condiciones de apuro imperioso aumentan las tentaciones deshonestas así como las tendencias a incurrir en errores de juicio de parte de los hombres que administran los fondos públicos. Además, el crecimiento rápido de una ciudad, especialmente de una ciudad nueva, representa la construcción inmediata de cierta cantidad de obras públicas para las cuales se necesita apelar al crédito y la deuda exige contribuciones pesadas. Es un caso semejante,—dice Mr. Fiske,—al del joven que, con el objeto de asegurar un hogar para su familia, rápidamente aumentada, compra una casa gravada con una fuerte hipoteca. Dos veces por año debe pagar una gran cuenta de interés y para afrontarla debe economizar sobre su mesa y de cuando en cuando negarse a sí mismo un traje nuevo. De igual manera, si una ciudad tiene que imponer fuertes contribuciones para pagar sus deudas, debe reducir sus gastos corrientes en alguna parte y los resultados se transparentan en la relajación o ineficacia del servicio afectado. Mr. Low declara que «muy pocas de las ciudades americanas han acabado de satisfacer por completo el costo de sus primeras obras para la provisión de agua corriente.» Finalmente, la falta de previsión origina mucho derroche. No es fácil prever cómo crecerá una ciudad o la naturaleza de las necesidades que dentro de algunos años se harán sentir en ella[2]. Además, aun cuando se tenga esa previsión no es fácil asegurar la previsión práctica de un concejo municipal elegido por sólo un año. Sus miembros temen aumentar las contribuciones ese año y la consideración de lo que sucederá diez años después les parece «visionaria». El hábito de hacer las cosas a medias es señalado a menudo como una especialidad americana. Este hábito ha sido indudablemente fomentado por condiciones que en muchos casos han hecho absolutamente necesario adoptar arreglos provisorios.

No puede seguirse el desarrollo de este análisis detallado sin que resulte a primera vista la perfección con que él explica y hasta cierto punto disculpa muchas de las deficiencias de los servicios municipales en ciudades como las nuestras que tienen que luchar no sólo con los inconvenientes señalados sino con otros que han sido evitados en las capitales americanas y que radican entre nosotros en causas que están al alcance del observador superficial y que es inútil mencionar. Basta observar que,—como dice John Fiske,—a medida que una ciudad aumenta en tamaño (y ninguna lo ha hecho más en cierto período que Buenos Aires), la cantidad de gobierno que ella exige, aumenta en proporción, su organización se complica, los resortes de su administración se multiplican, así como el número de empleados que reclama su servicio y de detalles que deben vigilarse. Para probar esto, John Fiske cita el caso de Boston, enumerando su mecanismo comunal, apoyado en la obra de Bugbee sobre el Gobierno Municipal de Boston.

En la metrópoli de Massachussetts, existen tres comisionados de calles con el poder de hacer construir pavimentos y cobrar perjuicios causados a los mismos. Los siguientes funcionarios son nombrados por el Mayor con venia de los aldermen: un superintendente de vías públicas, un inspector de edificios, tres comisarios para cada uno de los departamentos de incendio y de higiene, cuatro para los indigentes, además de un consejo de nueve directores para el manejo de los asilos, casas de corrección, hospitales de lunáticos, etc.; un consejo de hospitales municipales compuesto de cinco miembros; cinco directores de la biblioteca pública; tres comisarios, para cada uno de los departamentos de parques y aguas corrientes; cinco avaluadores jefes para estimar el valor de la propiedad y avaluar los impuestos de la ciudad; un colector de rentas; un superintendente de edificios públicos; cinco miembros del comité directivo de cementerios; seis comisarios de fondos de amortización; dos comisarios de archivos; dos de escrutinio; uno de registro civil; un tesorero municipal; un auditor; un procurador; un consejero de corporación; un arquitecto municipal; un agrimensor; un superintendente de mercados; otro de alumbrado público; otro de cloacas; otro de impresiones; otro de puentes; cinco directores de ferries; un jefe de la bahía y diez ayudantes; un registrador de agua; un inspector de provisiones; un inspector de leche y vinagre; un sellador y cuatro ayudantes selladores de pesas y medidas; un inspector de cal; tres inspectores de petróleo; quince inspectores de pasto aprensado; un escogedor de arcos y duelas; tres inspectores de cercas; diez capataces de matadero; diez medidores de mármoles; nueve superintendentes de balanzas de heno; cuatro medidores de cueros; quince medidores de maderas y corteza; veinte medidores de granos; tres pesadores de carne; treinta y ocho de carbón; cinco de calderas y maquinaria pesada; cuatro pesadores de lastres y lanchas; noventa y dos empleados de pompas fúnebres; ciento cincuenta condestables; novecientos sesenta y ocho oficiales de elección (election officers) y seis delegados. Algunos de esos funcionarios sirven sin sueldo, otros reciben sueldo fijado por el concejo y otros perciben derechos. Además de ellos existe un secretario del concejo comunal, elegido por este cuerpo, y un secretario municipal, un mensajero y un empleado de comisión en cuya elección concurren ambas ramas del concejo. El comité escolar, de veinticuatro miembros, elegidos por el pueblo, es independiente del gobierno de la ciudad, como la comisión de policía compuesta de tres comisarios nombrados por el Ejecutivo del Estado[3].

La larga lista anterior, según Fiske, basta para mostrar no sólo la inmensa cantidad de trabajo administrativo que requiere una gran ciudad (Boston tiene hoy día unos quinientos mil habitantes) sino también la razón por la cual el gobierno municipal es más o menos un misterio para la mayoría de los ciudadanos. Mucha de la labor que él exige, debe realizarse en una forma para cuya crítica se requieren conocimientos especiales de un carácter técnico que están fuera del alcance del común de los electores. El contribuyente encuentra excesivamente difícil comprender la vía que lleva su dinero o cómo pueden reducirse los gastos urbanos, y esta dificultad facilita la corrupción municipal. El gobierno de la ciudad, en efecto, por la complicación y variedad de materias a que debe prestar atención es de mucho más difícil vigilancia que el del Estado o el de la Nación. La ciudad moderna se ha convertido en una enorme corporación encargada de manejar una colosal empresa con numerosas ramificaciones que en su mayoría necesitan aptitudes y preparación especial.

A medida que todos esos obstáculos para un buen gobierno municipal han ido haciéndose visibles, se ha producido en este país un movimiento tendiente a remodelar la organización comunal bajo nuevos principios. La antigua disposición a evitar lo que se llamaba el «poder de un solo hombre» (one man power) confiando la autoridad a comisiones de varias personas en vez de ponerlas en manos de un solo individuo,—ha sido sustituída por la tendencia a aumentar la autoridad del Mayor o Intendente para imponer sobre él al mismo tiempo una suma mayor de responsabilidad. No se ha pasado todavía a este respecto, del período de los experimentos, pero en realidad hasta ahora,—dice John Fiske,—«la lección que se ha aprendido es que en materias ejecutivas, demasiada limitación de poder importa destrucción de responsabilidad; el «círculo» (ring) es más temido hoy que el «poder de uno solo»; y por consiguiente, se nota una tendencia manifiesta a destruir el mal, concentrando la autoridad y la responsabilidad en el Mayor.»

Uno de los más distinguidos publicistas americanos, el Hon. Seth Low, presidente del Columbia College y antiguo Mayor de la ciudad de Brooklyn ha estudiado de una manera admirable los problemas de la vida municipal americana en un capítulo firmado con su nombre e incorporado al libro famoso de James Bryce[4]. Refiriéndose a esa tendencia de aumentar el poder del Intendente, escribe lo siguiente Mr. Low:

«La carta municipal de la ciudad de Brooklin, es probablemente el tipo más avanzado que puede encontrarse de los resultados de este modo de pensar. En Brooklin el poder ejecutivo del gobierno de la ciudad está representado por el Mayor y los varios jefes de departamentos. La parte legislativa consiste en un concejo, comunal de diez y nueve miembros, doce de los cuales son elegidos por tres distritos, cada uno de los cuales tiene cuatro regidores (aldermen), siendo los siete restantes elegidos como regidores por toda la ciudad. El pueblo elige tres funcionarios municipales (city officers) además del cuerpo de regidores; el Mayor que es el jefe real como nominal de la ciudad; el controlador que es prácticamente el tenedor de libros de la ciudad; el auditor cuyo visto bueno es necesario para el pago de toda cuenta municipal, grande o pequeña. El Mayor nombra en absoluto, sin confirmación por el concejo comunal, todos los jefes ejecutivos de los departamentos. Nombra, por ejemplo, el comisionado de policía, el comisionado de incendios, el comisionado de sanidad, el comisionado de obras urbanas, el consejero de la corporación o asesor letrado, el tesorero municipal, el recaudador de contribuciones y en general todos los funcionarios encargados de deberes ejecutivos. Esos funcionarios a su vez, nombran su personal subalterno, de manera que el principio de la responsabilidad definida informa al gobierno de la ciudad desde los altos puestos hasta los inferiores. El Mayor también nombra el consejo de educación y el consejo de elecciones. Los funcionarios ejecutivos nombrados por el Mayor lo son por el término de dos años, es decir, por un espacio de tiempo igual al de la duración de su cargo. El Mayor es elegido en la elección general de noviembre, entra en su cargo el primero de enero siguiente y durante un mes los grandes departamentos de la ciudad funcionan bajo la dirección de los empleados nombrados por su antecesor. El primero de febrero tiene el deber de nombrar sus propios jefes de departamentos y como ellos sirven por el mismo tiempo que él, cada nuevo Mayor tiene así oportunidad de hacer una administración en todos sentidos armónica con sus ideales. Cada uno de esos grandes departamentos ejecutivos está a cargo de un solo jefe, pues la carta orgánica municipal está hecha en conformidad absoluta, salvo una excepción que aparece como anomalía, con la teoría que donde quiera que exista trabajo ejecutivo, él debe confiarse al cuidado de un solo hombre. Cuando existen consejos directivos en Brooklin, es porque su labor es de carácter más discrecional que ejecutiva. Esos consejos son también nombrados por el Mayor sin solicitar el consentimiento del concejo de aldermen, pero lo son por períodos de tiempos diferentes del suyo propio; de manera que en muchos casos ningún Mayor puede nombrar en conjunto cualquiera de esas comisiones, a menos de ser elegido dos veces por el pueblo. En otros términos, con excepciones insignificantes, la carta orgánica municipal de Brooklin, ciudad de 700.000 habitantes, hace al Mayor enteramente responsable por el gobierno de la ciudad en su parte ejecutiva y al mantener sobre él dicha responsabilidad lo provee sin temor ni limitación del poder necesario para el cumplimiento del cargo que se le confía[5].

«Esta carta orgánica entró en vigencia el primero de enero de 1882. En la práctica se ha encontrado que ella tiene precisamente los méritos y los defectos que uno podría esperar de un instrumento de su especie. Un ejecutivo fuerte puede realizar satisfactorios resultados; uno débil, acaba por desengañar a todos. La comunidad, sin embargo, está tan convencida de que la carta es una mejora sobre cualquier otro sistema ensayado antes, que ninguna voz se levanta contra ella. Ha tenido un efecto notable y especialmente satisfactorio en el sentido de que, por medio de ella, puede hacerse claro para el más humilde ciudadano que el carácter entero del gobierno municipal, durante dos años, depende del hombre elegido para desempeñar el cargo de Mayor. Como una consecuencia, ha votado más gente en Brooklin en la designación de Intendente que en la de Gobernador del Estado o Presidente de la República. Esa es una gran ganancia en favor del gobierno municipal porque crea y mantiene alerta un fuerte sentimiento público y propende a aumentar el interés de todos los ciudadanos en los asuntos comunales. En ausencia de un pasado histórico que origina orgullo cívico y en presencia de muchos miles de recién llegados en cada elección, este efecto es esencialmente valioso. Puede decirse, también, que bajo las presentes condiciones el voto es más inteligente que antes. La cuestión en debate es tan importante, al mismo tiempo que simple, que puede ser explicada aun a personas que no han vivido sino un tiempo muy corto en la ciudad. Las mismas influencias tienden a asegurar para la ciudad los servicios en calidad de Mayor, de hombres eminentes, porque bajo tal carta orgánica el Mayor tiene el poder y la oportunidad de realizar algo. Esta circunstancia hace un llamamiento a las mejores condiciones que existen en un hombre, mientras lo expone al fuego de la crítica si no se conduce bien.»

Como intendente municipal de Brooklin, tocó al señor Seth Low administrar la ciudad bajo las previsiones de esta carta y él nos declara que, para asegurar su éxito, ajustó su conducta a dos principios: Primero, determinó que cada jefe de departamento sería responsable de la marcha de éste; y segundo, resolvió mantenerse extraño al ejercicio del favoritismo (patronage), en todos aquellos casos en que la carta orgánica no lo obligaba a hacer nombramientos por sí mismo. De esta manera, dejó a los altos empleados bajo su dependencia, enteramente libres en la elección de sus subalternos. Esa libertad les imponía la responsabilidad de su preferencia. Más aún, sintiéndose libres de la presión del Mayor, adquirirían una fuerza de resistencia más grande contra las exigencias de las influencias exteriores. Finalmente, la actitud del Mayor a ese respecto, le ganó la confianza de la comunidad sin distinción de partidos.

El uso acertado del poder para hacer nombramientos, y la elección de jefes eficientes para los diversos departamentos municipales, naturalmente aseguran el éxito de la administración de la ciudad en su parte ejecutiva. Mr. Seth Low, después de establecer esta verdad, refiere que mientras desempeñó el cargo de Intendente de Brooklin, tuvo el hábito de reunir una vez por semana en su despacho a los jefes de los departamentos. Las actas de la sesión anterior del concejo comunal, eran comunicadas a los miembros de esa reunión y el Mayor recibía las observaciones del funcionario cuyo departamento sería afectado por cualquier resolución u ordenanza propuesta, pudiendo prever su efecto probable. Las cuestiones de interés general para la ciudad eran discutidas por aquella asamblea íntima que daba al Mayor el beneficio de su juicio y de su experiencia. Además de las ventajas expresadas, esas reuniones tenían la de poner en contacto personal a los diversos funcionarios encargados de la administración de la ciudad, armonizando sus labores, al mismo tiempo que permitía al intendente ejercer una especie de vigilancia continua sobre el trabajo diario. Cada jefe de departamento independientemente le sometía un informe trimestral sobre los asuntos a su cargo. El intendente en las ciudades americanas, según Seth Low, recibe diariamente una enorme cantidad de quejas de las que se acusaba recibo al instante y eran trasmitidas inmediatamente al departamento respectivo para que se tomaran las medidas del caso o se dieran las explicaciones oportunas. Si los asuntos a que ellas se referían tenían remedio, este método aseguraba su pronta aplicación. Si no lo tenían, el ciudadano quedaba, por lo menos, con la satisfacción de saber porqué.

El único problema orgánico relacionado con las cartas municipales de las ciudades americanas que, según Seth Low, aparentemente permanece sin solución en este país, es el que concierne a la rama legislativa del gobierno comunal. En algunas ciudades, esa rama está compuesta de dos cuerpos o cámaras conocidas bajo nombres diferentes y que presentan los caracteres generales de la legislatura de un Estado, con su cámara baja y alta. Sea que ese cuerpo se componga de una o dos cámaras, es lo cierto que desde el momento en que una ciudad ha crecido, dichas cámaras han dejado de dar buenos resultados. «Originalmente—, dice Seth Low—las asambleas poseyeron amplios poderes a fin de realizar hasta donde fuera posible la idea de la autonomía local (self government).

«En regla general, ellas han abusado tanto de esos poderes que casi en todas partes el límite de su autoridad ha sido restringido. En la ciudad de Nueva York esa tendencia ha llegado hasta el extremo de privar al consejo comunal de todas las funciones de importancia que antes poseyera excepto el poder de conceder franquicias públicas.» Seth Low sugiere la idea de que tal vez se haga algún día la tentativa de gobernar las ciudades sin necesidad de una legislatura local.

Sin embargo, hay tantos asuntos respecto a los cuales tal cuerpo debe tener autoridad, que no le parece probable se llegue pronto a una resolución tan extrema. Entretanto, la cuestión permanece en pie y ella ilustra la justicia del criterio americano, según el cual es muy peligroso, en comunidades completamente democráticas hacer al cuerpo legislativo supremo sobre el ejecutivo. Finalmente, reconociendo las deficiencias del régimen municipal americano; Mr. Seth Low afirma que la tendencia general de dicho régimen muestra signos de mejora.

Como el conocimiento perfecto de un mal facilita el medio de encontrar su correctivo, creo que tal vez no será inoportuno insistir en la crítica que se formula por los publicistas contemporáneos de más autoridad al mecanismo municipal de las grandes ciudades de los Estados Unidos. Uno de los más competentes en materia de gobierno urbano, Mr. George E. Waring, que desempeñó un tiempo el cargo de jefe del departamento de limpieza pública en Nueva York y que acaba de morir de fiebre amarilla en Cuba, donde fué enviado por el presidente McKinley para proyectar las obras necesarias al saneamiento de la Habana, abundando en las consideraciones expuestas por Seth Low, escribe lo siguiente en una obra reciente[6]:

«Hemos caído en el hábito tan generalizado de considerar al gobierno de la ciudad aliado al gobierno del Estado y hasta al gobierno del país en general, que, como es natural, el control de éste ha venido a parar a las mismas manos—es decir, a manos de personas pertenecientes a partidos políticos—de manera que se hace prácticamente imposible resolver una cuestión de vital interés que corresponda al control municipal de acuerdo con las circunstancias que sean propias del caso. Por lo general y casi invariablemente se decide en relación con el efecto que el éxito o el fracaso del partido dominante en la ciudad tendrá en el control del partido sobre el gobierno del Estado y de la Nación. La elección de un Mayor es habitualmente determinada, no teniendo en cuenta la influencia individual del candidato sobre los intereses de la ciudad, sino teniendo en vista el efecto que tendrá el resultado de la elección en el éxito del partido en el Estado o en la Nación. Por ejemplo, en una reciente elección de Intendente en Nueva York, gran número de personas votaron por el candidato que salió triunfante a pesar de estar en desacuerdo con él y con la organización local que lo nombraba, sólo por el temor de que el fracaso del partido de los votantes en esa ocasión pudiera contribuir a llevarlos a la derrota en las elecciones nacionales en que el partido defendía una política que sus miembros conceptuaban de suprema importancia. Mientras se consienta que continúe esta amalgama de los intereses municipales con los del Estado y los nacionales, continuará también el gobierno de las ciudades sujeto a consideraciones que, como ciudades, sólo las afecta de una manera secundaria, subordinándose y relegándose su propio y principal interés a consideraciones políticas.»

El mismo autor en el desarrollo de su tema añade más tarde lo siguiente: «Cuando el público llegue a la sensata conclusión que el gobierno de las ciudades nada tiene que ver con la política y que es tan sólo un asunto local, lo probable será que cada departamento del servicio público—incluyendo el del alumbrado y transporte,—se considere como un elemento de la empresa de realizar el gobierno urbano y se coloque bajo competente y sistemática dirección. El único obstáculo serio que se opone al fin indicado se basa en el hecho de que los cargos públicos se consideran no como puestos de confianza, sino como premios individuales. Cuando se nombre a los empleados subalternos de todas las categorías para beneficio del público, más bien que para el suyo propio y cuando se les asegure su permanencia en el puesto mientras cumplan con su deber; se les ascienda con justicia y se les pase una pensión moderada después de cierto tiempo de servicio, entonces la administración de nuestras ciudades grandes y pequeñas será tan completa, eficaz y económica como la de Glasgow y de Berlín. No obstante, se ha de llegar a las condiciones antes indicadas por medio de un progreso lento y gradual. Lo que más nos interesa ahora es tomar a las ciudades americanas como son, revisando los métodos por medio de los cuales se realizan en ellas los detalles de su gobierno. Es de oportunidad citar aquí el rasgo redentor de la naturaleza humana que induce al promedio de los empleados públicos a cumplir con su deber técnico lo mejor que pueden, y se los permite la política que los coloca, a pesar del principio impulsor de esa política que es hacer dinero por medio del empleo. Por ejemplo, el actual gobierno de la ciudad de Nueva York, bajo el control sin restricciones de los politicians, se supone probablemente con justicia, que está completamente corrompido. En él los principales jefes administrativos han sido nombrados no porque fuesen los hombres más aptos para el puesto que ocupan, sino porque han merecido esa recompensa de los jefes de su partido. A pesar de esto, no se puede dudar que, sobre todo los altos empleados, los que se encuentran a la cabeza de departamentos y oficinas de importancia, hacen su trabajo lo mejor que pueden. Lo hacen con excesivo costo, valiéndose de elementos más útiles en las urnas electorales que con la pala en la mano, a los cuales se paga mucho dinero por poco trabajo. En estas condiciones, todo lo que se hace, se hace con despilfarro. Sin embargo, es necesario confesar que se hace bien y, excepto en lo que respecta a la limpieza pública y prescindiendo del costo, hay poco que criticar. Pero puede asegurarse que con sistema organizado y control adecuado, podría obtenerse igual resultado con la mitad del gasto.»

El distinguido historiador del siglo XVIII en Inglaterra, Mr. William Hartpole Lecky, en su notable obra Democracy and Liberty, insiste sobre esta faz deplorable de la organización política americana. «El sistema que he descrito—escribe—ha probado ser más pernicioso en el gobierno municipal que en la política federal o de los Estados». Las elecciones de hombres obscuros para puestos obscuros, según él, produjeron el dominio de un círculo de politiqueros profesionales. La corrupción de Nueva York generalmente atribuída al voto irlandés, remonta hasta el primer cuarto del presente siglo, en que la influencia irlandesa era nula. En aquel tiempo, el Estado y la ciudad habían caído en manos de una camarilla llamada «the Albany Regency», a cuyo respecto cita Mr. Lecky algunos párrafos terribles del estadista Mr. Seward. Desde 1842 hasta 1846, prevaleció un mal de otra índole en la metrópoli americana: «era costumbre permitir a los ocupantes de los asilos públicos (public almshouses) salir de su recinto en los días de elección y concurrir a las urnas, y un escritor americano asegura que en aquella época los asilos constituían un factor importante en la vida política del Estado de Nueva York, pues los indigentes eran obligados a votar por el partido en el poder, amenazándoseles con una pérdida del apoyo que se les prestaba si no se sometían a esa exigencia y su número bastaba para inclinar el platillo de la balanza en los distritos en que votaban[7].

La historia del Tweed Ring es demasiado conocida para que valga la pena de detenerse en ella sino como uno de esos ejemplos que es necesario no olvidar para execrar las prácticas políticas que hacen posible en una comunidad una violación tan monstruosa de todas las leyes y principios morales... «La corrupción—dice, refiriéndose a este episodio único en la historia del desorden administrativo, Mr. Lecky—nunca alcanzó un punto ni siquiera aproximado a la magnitud a que llegó entre 1863 y 1871, cuando todos los poderes del Estado y de la ciudad de Nueva York pasaron a manos de la camarilla de Tammany (Tammany Ring). En aquel tiempo, cuatro novenas partes de la población era de origen europeo. Una vasta proporción de ella consistía en inmigrantes recientes y el voto católico irlandés apoyó en masa a la camarilla. La mayoría de la legislatura del Estado, el intendente municipal, el gobernador, varios jueces, casi todas las autoridades municipales con poder para ordenar, vigilar y controlar la inversión de los fondos públicos fueron sus hechuras, y supongo que ninguna otra ciudad del mundo civilizado presenció jamás en tiempo de paz tal sistema de despojo completo, continuo y organizado. Se calculó que el sesenta y cinco por ciento de las sumas gastadas ostensiblemente en obras públicas representaba aumentos fraudulentos. Entre 1860 y 1871 la deuda de Nueva York quintuplicó y durante los dos últimos años del gobierno de la camarilla se aumentó en proporción de más de cinco millones y medio de libras esterlinas por año. Un distinguido escritor americano que es también un diplomático de nota, familiarizado con las condiciones de las capitales europeas[8] ha trazado ocupándose de ese asunto, el siguiente instructivo paralelo: «La ciudad de Berlín, en tamaño y rapidez de crecimiento, puede ser comparada con Nueva York. Contiene un millón doscientos mil habitantes y su población se ha triplicado durante los últimos treinta años... Mientras Berlín tiene una vida municipal al mismo tiempo digna y económica, con calles bien pavimentadas y limpias, con un costoso sistema de drenaje, con notables edificios públicos, con la vida, la libertad, la aspiración a la felicidad mucho mejor garantizada que en nuestra metrópoli, todo el gobierno municipal es sostenido con una insignificancia más que el interés de la deuda pública de la ciudad de Nueva York». En otra parte añade el mismo publicista: «Deseo establecer deliberadamente un hecho de fácil verificación; que mientras, como regla general, en otros países civilizados los gobiernos municipales han ído mejorando continuamente hasta llegar a ser generalmente honestos y serviciales, nuestros propios gobiernos, por regla general, son los peores del mundo y empeoran a medida que transcurre el tiempo.»

Esta corrupción, según Mr. Lecky, es la inevitable consecuencia de la aplicación de los métodos de la extrema democracia al gobierno municipal. «En América como en Inglaterra—dice—las elecciones municipales no consiguen atraer el mismo interés y atención que las grandes elecciones políticas, y cuando todos los puestos inferiores son llenados por medio de elección popular, y cuando esas elecciones se reproducen continuamente, es imposible para hombres ocupados penetrar en el pleno conocimiento de sus detalles o formar ningún juicio sobre los muchos obscuros candidatos que desfilan ante ellos. Las clasificaciones respecto a la propiedad del elector son juzgadas demasiado aristocráticas para un pueblo democrático. La vieja y buena cláusula que en otros tiempos pudo encontrarse en muchas cartas orgánicas, según la cual nadie podía votar en proposiciones destinadas a imponer una contribución o dar empleo a los productos de ella, sin ser susceptible de quedar sometido al pago de dicha contribución, ha desaparecido... Las elecciones son por sufragio universal. Solamente un número reducido de electores tiene un interés apreciable en los impuestos moderados y en la administración económica y una proporción de votos que basta usualmente para sostener la balanza del poder, queda en manos de los más nuevos e ignorantes inmigrantes. ¿Puede acaso concebirse condiciones más favorables para servir los propósitos de hombres sagaces y deshonestos, cuyo objeto es la ganancia personal, cuyo método es la organización de los elementos ignorantes y viciosos de la comunidad en combinaciones electorales que imponen contribuciones y nombran administradores? Las camarillas se manejan con tanta habilidad que pueden casi siempre excluir del puesto público a un ciudadano conocido por serles hostil; aunque «un hombre bueno y fácil que ni lucha ni protesta, un figurón (figure head), puede ser algunas veces de gran ventaja». Pero en general, en tanto que el gobierno no es absolutamente intolerable, las clases más industriosas y respetables se mantienen separadas de la atmósfera repugnante de la política municipal y renuncian a la larga, difícil y dudosa tarea de entrar en pugna con la camarilla dominante. «Los asuntos de la ciudad—dice Mr. White—son virtualmente manejados por un reducido número de hombres que hacen de la llamada política un negocio»[9].

Para conseguir la reforma, el distinguido autor que vengo citando, expresa que los pasos dados con más éxito hasta hoy han sido los que limitan el poder de los cuerpos donde penetró la corrupción. En Nueva York, y en varios otros Estados, desde 1874, las legislaturas sólo pueden legislar sobre asuntos municipales por medio de una ley general, habiéndose de esta manera retirado el derecho de votar leyes especiales en favor de individuos o de corporaciones. En otros Estados se ha restringido, con éxito, el hábito de distribuir fondos públicos, con pretexto de caridad, a establecimientos religiosos. En unos pocos se ha tratado de asegurar una representación de la minoría, y en otros se han impuesto limitaciones al poder de contratar empréstitos e imponer contribuciones.

«Está de moda,—escribe M. McMaster, en un artículo publicado en The Forum,—limitar el poder de los gobernadores, de las legislaturas, de los tribunales; mandarles que hagan ésto, prescribirles que hagan aquéllo, hasta el punto de que la moderna constitución de un Estado parece más un código de leyes que un instrumento de gobierno legislativo. Por todas partes se manifiesta cierto disgusto por los servidores y representantes del pueblo. Una larga y triste experiencia ha convencido al público que los legisladores aumentarían sin cesar la deuda del Estado, a menos que se les prohiba positivamente pasar de cierto límite; que soportarían ferrocarriles paralelos, consolidación de corporaciones, medios de transporte descriminatorios, ventas por los concejos comunales de valiosas franquicias a compañías de tramways y de teléfonos, a menos que la constitución del Estado declare expresamente que tales cosas no son permitidas. Tan lejos ha sido llevado este sistema de prohibiciones, que muchas legislaturas carecen de la autorización necesaria para sancionar ninguna legislación privada o especial, ni para cancelar obligaciones contraídas con el Estado por individuos o corporaciones, ni pueden pasar leyes en que esté interesado miembro alguno, ni prestar el crédito del Estado, ni tomar en cuenta leyes disponiendo de fondos públicos en las últimas horas del período». La tendencia actual, en efecto, como lo he establecido al referirme a la carta orgánica de Brooklin, comentada por Mr. Seth Low, tiende a la concentración del poder en manos de un funcionario responsable, ya que no es posible establecer en todas partes el sistema de Washington en que el gobierno municipal está puesto en manos de una comisión bajo la superintendencia del congreso.

He aquí cómo uno de los historiadores más notables de la capital federal, describe la organización de este gobierno[10]:

«El gobierno municipal de Washington es, en muchos conceptos, una anomalía entre los gobiernos municipales y tanto en su mecanismo como en sus resultados merece llamar la atención de los aficionados al estudio de la ciencia política. Según el sistema que en él se observa, tres comisionados nombrados por el congreso constituyen la base y fuente de su poder. Washington se constituyó de una manera oficial en 1802 con un gobierno municipal de acuerdo con el sistema antiguo inglés, compuesta de un alcalde o mayor y un concejo común, que permaneció en función hasta 1871, época en que fué sustituído por un gobierno de forma territorial con un gobernador y un delegado en el congreso. Después de algunos años de prueba, el resultado fué poco satisfactorio, y por acuerdo del congreso, aprobado en 11 de junio de 1878, se creó el actual gobierno de la ciudad y del distrito. Este es tan nuevo y sus resultados han sido tan satisfactorios, que merece describirse detalladamente.

«La sección primera de la ley de organización determina que todo el territorio cedido al congreso de los Estados Unidos por el Estado de Maryland como sitio permanente del gobierno, deberá continuar siendo reconocido con el nombre de Distrito de Columbia, y continuar también siendo una corporación municipal, cuyos comisionados debían ser tres, dos nombrados por el senado, y el tercero un oficial del cuerpo de ingenieros del ejército de los Estados Unidos, cuyo grado sería superior al grado de capitán y que designaría el presidente. Estos tres comisionados que constituyen virtualmente el gobierno de la ciudad y del distrito, ejercen funciones tanto ejecutivas como legislativas. Su deber, según lo dispone la ley de creación, consiste en imponer contribuciones, encargarse de archivos y dineros que al distrito pertenezcan, hacer investigaciones anuales dando cuenta de ella, sobre las instituciones de caridad; hacer reglamentos relativos a la policía, edificios y provisión de carbón; dar cuenta del número de celadores e inspectores; determinar o cambiar estaciones de carruajes públicos, abolir o consolidar oficinas; nombrar y remover empleados; determinar las épocas para pago de los impuestos, etc., y comprobación y saldo de cuentas; firmar todos los contratos; aprobar bonos de los contratistas; señalar los deberes a que están sujetas las juntas de policía, de sanidad y de escuelas; cuidar de las instalaciones de los servicios de agua, de gas y cloacas, antes de comenzar las mejoras de una calle; determinar tarifas equitativas para el consumo de gas; proyectar las leyes adicionales que se consideren necesarias y dar cuenta anual al congreso de sus procedimientos.

«Uno de ellos, por virtud de su propio cargo es director o encargado del Hospital de Columbia y de la Escuela Reformatoria. El producto de todos los impuestos que por ellos se recaudan pasa a la tesorería de los Estados Unidos, y sus cuentas, después de ser aprobadas por su propio «auditor» pasan al auditor de la tesorería de los Estados Unidos. Fuego, policía, escuelas, limpieza de calles, reglas sanitarias y departamentos municipales dependen todos de esa jefatura responsable. Como consecuencia, el habitante de Washington goza de calles mejor trazadas y más limpias, de mayor inmunidad con respecto a crímenes, de mejores escuelas (hasta donde alcanza el poder de los comisionados), de mejores parques y jardines públicos, que ningún otro ciudadano de ninguna otra ciudad de igual tamaño del país. Sus contribuciones son relativamente bajas—uno y medio por ciento—; se ve libre de las imposiciones de las compañías de gas; compra provisiones al por mayor en cinco grandes, limpios y bien aereados mercados; puede trasladarse de un lado a otro de la ciudad por sólo cinco centavos, teniendo la seguridad de que las contribuciones que paga se dedican al beneficio del público. No tiene el fastidio ni la obligación de las elecciones anuales. Aquella agradable región, cuya excelencia se juzgaba sólo posible en Utopía, en que la política y los políticos jamás incomodan al ciudadano, se encuentra en la capital. La municipalidad está dividida en ocho distritos escolares, seis de blancos y dos para gente de color. Existen en ella tres departamentos: un departamento de policía, con ocho comisarios; un departamento de bomberos, con nueve compañías y un departamento de sanidad, todo bajo la dependencia de los comisionados.

«El poder judicial del distrito es una organización distinta e independiente. Su título oficial es: «Suprema Corte del distrito de Columbia». Tiene seis jueces, un justicia mayor (Chief Justice) o presidente de la Corte Suprema de Justicia y cinco jueces. La Corte Suprema del distrito guarda términos especiales para cada uno de los distintos procedimientos de prueba, cancillería, distrito y asuntos criminales; también se reúne en término general para entender en los casos de apelación a fallos de las cortes inferiores, y en esas sesiones todos los jueces se encuentran presentes, excepto el juez que ha oído el caso apelado.»

La carta orgánica del «Greater New York» abarca demasiados detalles para tratar de hacer de ella un extracto reducido. Antes de terminar este ligero esbozo, creo, sin embargo, que no estará de más dar una simple idea de la organización municipal de otras ciudades modernas americanas, como por ejemplo, Saint Louis cuya forma de gobierno ha sido descripta en los términos siguientes, en la obra fundamental de Bryce:

«Saint Louis está dividido en 28 distritos y 224 precintos electorales (voting precincts). Las elecciones se rigen por leyes estrictas que previenen por lo general el fraude y transcurren tranquilamente cerrándose todos los despachos de bebidas hasta media noche.

«El Alcalde (Mayor) lo elige el pueblo por cuatro años; tiene cinco mil pesos de sueldo y no forma parte de la Asamblea de la ciudad (City Assembly) con la cual se comunica por medio de mensajes. Está investido del poder de devolver a la asamblea cualquier acuerdo tomado por ésta, para que lo considere de nuevo, cabiéndole a la asamblea, entonces, el derecho de pasarlo de nuevo con dos tercios de mayoría. El Alcalde recomienda medidas a la asamblea, le somete informes de los jefes de los departamentos y tiene a su cargo gran variedad de deberes ejecutivos menores. Nombra gran parte de los empleados de importancia, pero esto lo hace de acuerdo con el Concejo, Cámara alta de la Asamblea (Upper house of the Assembly). Con el fin de ponerle a cubierto de la presión e influencia que sobre él pudieran ejercer aquellos a quienes debe su elección, los nombramientos aludidos no los hace hasta el tercer año de su propio término y son válidos por cuatro años.

«La Asamblea se compone de dos cámaras. El Concejo consta de trece miembros elegidos por cuatro años por escrutinio de lista y un tercio de ellos cesa en su mandato cada dos años. La cámara de delegados (House of delegates) la componen 28 miembros, uno por cada distrito. Carta miembro de la asamblea recibe trescientos dólares anuales además del importe de los gastos razonables en que haya incurrido mientras ha estado al servicio de la ciudad. La asamblea tiene poderes legislativos generales y la superintendencia o inspección de todos los departamentos, pero sin embargo, su autoridad para establecer impuestos o contraer empréstitos es limitada.

«Los departamentos administrativos los constituyen: trece empleados superiores elegidos por el pueblo, que son, contador o tesorero, auditor, registrador, colector, oficial de justicia (marshall), inspector de pesas y medidas, presidente de la junta de tasadores, coroner, alguacil mayor (sheriff), archivero de títulos (recorder of deeds), administrador público y presidente de la junta de mejoras públicas.

«El Alcalde (Mayor) nombra con la aprobación del concejo veinte empleados que son los que forman las distintas agrupaciones o juntas, la mayoría de ellos por cuatro años, a saber: Junta de mejoras públicas, compuesta del comisionado de calles, comisionado del agua, comisionado del puerto, comisionado de parques, comisionado de cloacas, el asesor y colector de rentas sobre el agua, comisionado de edificios públicos, comisionado de abastecimientos, comisionado de higiene, inspector de calderas, letrado consultor de la ciudad, comisionado de jurados, registrador de votos, procurador de la ciudad, dos jueces de paz, carcelero, superintendente de la casa de corrección (workhouse), jefe del departamento de incendios, inspector del gas, asesores y varios contratistas para la ciudad, y empleados de menor categoría.

«Los cuatro comisionados de policía que, junto con el Mayor tienen a su cargo la seguridad pública de Saint Louis, son nombrados por el Gobernador de Missouri con el objeto de conservar este departamento, apartado y ajeno a la «política local». En 1886 el cuerpo de policía lo componían 593 hombres, además de 200 vigilantes particulares pagados por las personalidades que los empleaban, pero vestidos con el uniforme y juramentados ante la junta de policía.

«La junta de instrucción pública (School Board) constaba de 28 miembros, uno por cada distrito, elegidos por tres años y cesando anualmente en sus cargos una tercera parte de ellos. No depende del Alcalde ni de la Asamblea, escoge su personal y nombra todos los maestros, tiene a su cargo el importante fondo de las escuelas y determina la contribución escolar que, sin embargo, es cobrada por el recaudador de la ciudad.

«Los puntos fuertes de esta organización se estima que son: el largo tiempo de servicio de los empleados municipales, el honrado y atento cuidado que se dedica al registro electoral y la legalidad que en las elecciones se observa; las trabas puestas a la administración financiera y límites señalados a las deudas y el hecho de que aquellos puestos de importancia para los cuales el Alcalde nombra el ocupante, sólo se proveen por él al tercer año de ocupar la alcaldía, de suerte que como recompensa de trabajo político durante el calor de la campaña, ellos están tan lejanos, que no perjudican seriamente al mérito de una elección.»

Mucho más podría decirse sobre este tema tan fecundo, pero temo abusar de la paciencia de mis lectores. Sólo me resta añadir que los publicistas americanos que han estudiado más profundamente el problema de la vida municipal y que señalan sin ambajes los vicios que perturban el régimen comunal en su país, indican como modelos dignos de imitarse los del gobierno municipal de Berlín y Glasgow en Alemania e Inglaterra.

NOTAS AL PIE: