PREMIÈRE PARTIE L'organisation de l'industrie.
Reading edition
INTRODUCTION La nouvelle politique économique.
À la fin du mois de mars 1921 le Gouvernement des Soviets s'est engagé dans la voie de la «nouvelle politique économique» qui allait exercer son influence sur toutes les branches de l'économie nationale.
En substituant au prélèvement forcé des vivres, d'abord de multiples impôts en nature, ensuite l'impôt unique en nature, le gouvernement soviétique changea les bases de sa politique de ravitaillement alimentaire. En établissant de nouveaux règlements prévoyant dans certains cas l'affermage des entreprises de l'État, dans d'autres la réorganisation de l'industrie gérée directement par l'État, il modifia profondément sa politique de nationalisation; par le rétablissement du système des impôts et du payement des services rendus par les institutions d'État et d'intérêt public, il transforma sa politique financière.
En même temps il rétablit le système des crédits par la réouverture de la Banque d'État, qui fut autorisée à reprendre ses opérations de prêts et de dépôts avec les particuliers et les institutions privées. Il rendit aux particuliers le droit de vendre et d'acheter sur le marché libre les objets de première nécessité; il déclara libre l'organisation des coopératives et rétablit la coopération de crédit ainsi que la Banque coopérative de consommation.
Au centre de toutes ces réformes cependant se trouve la nouvelle politique industrielle qui détermine en premier lieu le régime des conditions du travail, la situation des syndicats et les relations mutuelles entre l'administration ou l'entreprise et les ouvriers qui y sont occupés.
CHAPITRE PREMIER Gestion et organisation de l'industrie.
Législation en vigueur.
La nouvelle organisation de l'industrie est régie à l'heure actuelle par les textes suivants:
La nouvelle politique économique.
1. Résolutions du IXme Congrès panrusse des soviets du 24 au 28 décembre 1921.
2. Ordre du Conseil des commissaires du peuple du 9 août 1921 sur l'application des principes de la nouvelle politique économique.
3. Décret du Comité central exécutif panrusse et du Conseil des commissaires du peuple du 10 décembre 1921, concernant la nationalisation de l'industrie.
La petite industrie.
4. Les arrêtés du Conseil des commissaires du peuple du 17 mai 1921 sur les directives à suivre par les organes du pouvoir en ce qui concerne la petite industrie, l'industrie familiale et les coopératives agricoles familiales.
5. Décret du Conseil central exécutif panrusse et du Conseil des commissaires du peuple du 7 juillet 1921 sur la petite industrie et l'industrie à domicile.
La grande industrie.
6. Dispositions générales arrêtées par le Conseil du travail et de la défense du 12 août 1921 sur les mesures propres à rétablir la grande industrie, à relever et à développer la production.
7. Arrêté du Comité central exécutif panrusse du 16 août 1921 sur l'extension des droits des entreprises d'État en ce qui concerne la gestion financière, le ravitaillement et la vente de leurs produits.
8. Arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 27 octobre 1921 concernant les droits des entreprises d'État en matière d'opérations commerciales.
9. Décret du Conseil suprême de l'économie nationale du 6 février 1922 sur l'approvisionnement des entreprises par l'État.
10. Les statuts de la Banque d'État de la République socialiste fédérative des soviets de Russie du 13 octobre 1921.
L'affermage.
11. Arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 5 juillet 1921 sur l'affermage des entreprises dépendant du Conseil suprême de l'économie nationale.
12. Instruction du Conseil suprême de l'économie nationale du 19 juillet 1921 sur l'application dudit arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 5 juillet 1921.
13. Instruction du Conseil suprême de l'économie nationale du 6 avril 1922 concernant l'affermage.
14. Décret du Comité central exécutif du 25 octobre 1921 prescrivant à toutes les entreprises affermées de renseigner le Comité central exécutif sur la marche de leurs travaux.
15. Arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 14 novembre 1921 concernant le fermage.
16. Décret du 15 décembre 1921 complétant le précédent arrêté.
17. Arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 9 janvier 1922 réglementant le payement en nature pour les moulins affermés.
Les concessions.
18. Décret du Conseil des commissaires du peuple du 23 novembre 1920 sur les concessions.
À côté de ces textes qui sont déjà entrés en vigueur et qui nous éclairent sur la situation présente, il faut citer un certain nombre de projets qui fournissent des indications sur l'orientation et les tendances de la nouvelle politique économique. Tels sont:
1. Le projet de décret du 14 février 1922 concernant l'organisation et les droits des entreprises de l'État.
2. Les projets de lois relatifs aux droits sur les biens, les projets de codes civil et criminel et le projet de loi sur les tribunaux soumis à l'approbation du Comité exécutif central panrusse le 13 mai 1922.
§ 1. Maintien du principe de la nationalisation.
De l'étude des textes mentionnés ci-dessus il résulte que la «nouvelle politique économique» maintient à la base de l'organisation de l'industrie le principe de la nationalisation. Il n'y a aucun décret qui ait annulé ou modifié à ce point de vue celui du 28 juin 1918 sur la nationalisation des entreprises industrielles. Même après l'inauguration de la nouvelle politique économique, les entreprises continuent à appartenir à l'État dans tous les cas non prévus expressément.
§ 2. La petite industrie, l'industrie à domicile et les artisans.
Une exception a été apportée à cette règle par le décret du 7 juillet 1921 du Comité central exécutif, qui a repris et complété l'arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 17 mai 1921. Ce décret exempte, pour l'avenir, de la nationalisation ou de la municipalisation, toutes les entreprises de la petite industrie, c'est-à-dire n'employant pas plus de vingt personnes (art. 5), et a déclaré que tout citoyen ayant atteint l'âge de dix-huit ans pourrait exercer librement le métier d'artisan (Koustar) et organiser une petite entreprise industrielle (art. 1). Le même décret accorda aux artisans et aux propriétaires de petites entreprises industrielles, exemptes de nationalisation, le droit de disposer librement des produits fabriqués par eux et, dans la limite des lois et règlements existants, d'acheter les matières premières, les matériaux, les instruments et l'outillage qui leur seraient nécessaires (art. 4). L'article 5 étendait ces règles concernant la petite industrie aux coopératives ouvrières de production: «Les entreprises des sociétés coopératives de production ainsi que les produits qu'elles fabriquent, les matériaux, les matières premières et l'outillage qu'elles possèdent dans un but de production, ne sont soumis ni à la nationalisation, ni à la municipalisation.»
Il faut remarquer cependant que l'arrêté du Conseil des commissaires du peuple du 17 mai 1921, qui avait abrogé le décret du 29 novembre 1920 sur la nationalisation des entreprises, avait maintenu la nationalisation effectuée avant le 17 mai 1921 et que ce maintien fut confirmé, même en ce qui concerne la petite industrie, l'industrie à domicile et les artisans, par décret du 10 décembre 1921. Mais une réserve importante était apportée à cette disposition. Il fut décidé, en effet, que pour rester soumises à la nationalisation il fallait que les entreprises de cette catégorie eussent été effectivement nationalisées avant le 17 mai 1921. Or, la nationalisation ne devait être considérée comme «effective» que dans l'un des cas suivants: a) si l'entreprise avait été adoptée par les organes gouvernementaux, moyennant «acte de réception» ou un document équivalent; b) si l'administration de l'entreprise avait été organisée ou si un gérant avait été nommé; c) si les dépenses d'exploitation ou de protection de l'entreprise étaient, de fait, supportées par l'État.
Dans tous les autres cas les petites entreprises seraient considérées comme appartenant à leurs anciens propriétaires et pourraient être exploitées par ces derniers (art. 3). En outre, le même décret prévoyait que les entreprises de la petite industrie et des artisans pourraient être rendues à leurs anciens propriétaires si la nationalisation en avait été effectuée sans l'autorisation du Conseil suprême de l'économie nationale (art. 4).
Les entreprises de l'industrie à domicile et les petites entreprises employant moins de vingt ouvriers qui ne sont pas effectivement exploitées par l'État ne peuvent être restituées à leurs anciens propriétaires que sur la demande de ceux-ci, par décision du presidium du Conseil suprême de l'économie nationale et avec l'autorisation des Conseils locaux de l'économie nationale (art. 5).
La situation de la petite industrie, de l'industrie à domicile et des artisans peut donc être résumée comme suit:
1. Les entreprises effectivement nationalisées avant le 17 mai 1921 restent nationalisées.
2. Les entreprises non effectivement exploitées par l'État ou nationalisées sans l'autorisation du Conseil suprême de l'économie nationale, sont ou peuvent être dénationalisées et exploitées par leurs anciens propriétaires.
3. Toutes les autres entreprises sont déclarées exemptes de nationalisation ou de municipalisation.
§ 3. La grande industrie et l'industrie moyenne.
En ce qui concerne la grande et la moyenne industrie, le principe de la nationalisation est resté intact. L'arrêté du dernier (IXme) congrès des soviets (24-28 déc. 1921) «relatif à la nouvelle politique économique et à l'industrie» confirme que la grande industrie doit rester sous la direction immédiate de l'État et de ses organes. Mais, vu les difficultés rencontrées dans l'exploitation de ces entreprises, le gouvernement des soviets en a modifié assez profondément l'organisation et l'administration.
Vers le milieu de l'été de 1921 l'État s'est trouvé dans l'impossibilité de s'acquitter de sa tâche vis-à-vis des entreprises industrielles qu'il devait approvisionner en matières premières, en combustible et en denrées alimentaires pour les ouvriers. Le Nakaze (instruction) du Conseil des commissaires du peuple, en date du 9 août 1921, concernant l'application de la nouvelle politique, indique que «la situation difficile de l'économie nationale est devenue particulièrement critique en raison de la crise de ravitaillement alimentaire, qui a provoqué une dépression brusque dans un grand nombre de branches de l'économie nationale, même comparativement à 1920.»
L'instruction établit les causes suivantes de cette situation:
a) L'État soviétique était obligé de diriger un nombre énorme d'entreprises de tous genres, dont les besoins ne correspondaient nullement aux ressources en matières premières et en denrées alimentaires dont il disposait, et comme il lui était impossible d'employer rationnellement ces ressources, celles-ci furent dilapidées.
b) Le soin de ravitailler les entreprises fut dispersé entre diverses institutions, d'où anarchie et irresponsabilité. De plus, l'importance du ravitaillement ne correspondait pas à la productivité de chaque entreprise.
c) Étant donné ces méthodes et les systèmes adoptés pour la rétribution du travail, les personnes participant à la production n'étaient pas, et ne pouvaient pas être, intéressées aux résultats de leur travail et à l'amélioration des moyens de production.
Ces divers motifs décidèrent le gouvernement des soviets à prendre les mesures suivantes:
1o Il groupa sous la direction immédiate du Conseil suprême de l'économie nationale et de ses organes locaux, les diverses branches de la production et un certain nombre de grandes entreprises qui pour une raison quelconque sont de première importance pour l'État, ainsi que les entreprises qui les complètent; ces entreprises doivent être gérées sur une base commerciale. 2o Les autres entreprises ne furent plus ravitaillées et durent s'adresser au marché libre pour s'approvisionner. 3o Ces entreprises purent aussi être affermées.
Le décret du 23 novembre 1920 a prévu, d'autre part, la possibilité de concéder certaines entreprises nationalisées ou des biens de l'État à des étrangers et en a établi les conditions. Enfin, la pratique a eu pour résultat la création de toute une série de sociétés du type de la société par actions, mais présentant un caractère mixte du fait que l'État y participe obligatoirement.
En résumé, on peut dire que les entreprises de la moyenne et de la grande industrie sont toutes restées nationalisées et se subdivisent, en ce qui concerne leur administration ou leur organisation, en six groupes:
1o les entreprises gérées par l'État et entièrement ravitaillées par lui;
2o les entreprises gérées par l'État et partiellement ravitaillées par lui;
3o les entreprises gérées par l'État mais non ravitaillées par lui;
4o les entreprises non ravitaillées par l'État et affermées;
5o les entreprises et biens nationalisés pouvant être concédés à des étrangers;
6o les entreprises et biens nationalisés exploités sous forme de sociétés par actions de caractère mixte.
CHAPITRE II L'organisation de l'industrie nationalisée, gérée par l'État[2].
§ 1. Formation des «trusts d'État».
L'arrêté du IXme Congrès des soviets qui s'est tenu du 24 au 28 décembre 1921 a établi le principe fondamental suivant pour la politique industrielle:
Le développement de la grande industrie de l'État comme base de la dictature du prolétariat exige qu'on lui réserve la plus grande partie des ressources de l'État et que celles-ci soient distribuées de manière à assurer la production ininterrompue de ces entreprises.
Jadis, l'industrie nationalisée était réunie sous la direction des glavki, c'est-à-dire des administrations centrales créées auprès du Conseil suprême de l'économie nationale, au nombre de cinquante-neuf. Vers le commencement de l'année 1921 il était devenu tout à fait évident que ce système d'administration des entreprises de l'État avait fait faillite. À la fin de l'année, les anciens glavki étaient dans la plupart des cas supprimés et remplacés par seize administrations centrales nouvelles. Les glavki semblent avoir été condamnés par le IXme Congrès des soviets; on lit, en effet, au paragraphe 8 des décisions du congrès:
Le IXme Congrès des soviets a voté d'autre part les résolutions suivantes:
Au point de vue économique et technique la meilleure méthode à suivre pour organiser l'administration de l'industrie de l'État est de grouper dans chaque département ou dans chaque région toutes les entreprises similaires ou complémentaires; parfois ce groupement doit se faire sur une base nationale. C'est au Conseil suprême de l'économie nationale qu'il appartient de former ces unions centrales et régionales des entreprises de l'État.
Les entreprises de l'État ou leurs unions, dont l'administration est confiée aux soviets locaux ou fédéraux, continuent à être soumises au contrôle des comités exécutifs départementaux et ne peuvent être confiées aux unions régionales qu'à la suite d'un accord avec le Conseil suprême de l'économie nationale, et en cas d'absence de cet accord, par la décision du presidium du Comité central exécutif panrusse.
C'est sur la base de ces résolutions qu'ont été constituées les unions appelées «trusts d'État».
§ 2. Administration des «trusts d'État».
Les principes de l'organisation de l'industrie nationalisée gérée par l'État sont indiqués dans les dispositions générales arrêtées par le Conseil du travail et de la défense le 12 août 1921 sur les mesures propres à rétablir la grande industrie, à relever et développer la production. D'après ces dispositions, les entreprises les plus considérables, les mieux outillées, le plus rationnellement organisées et les mieux situées d'une branche donnée de la production peuvent s'unir à un groupement particulier (art. 1). Les règlements concernant de pareilles unions d'entreprises doivent être approuvés par le presidium du Conseil suprême de l'économie nationale, d'accord avec le presidium du Conseil central panrusse des syndicats (art. 8).
L'administration des groupements unifiés est organisée ou bien dans le sein de l'Administration centrale (glavk), ou bien près le Conseil départemental de l'économie nationale. Les administrations des unions centrales sont nommées par le presidium du Conseil suprême de l'économie nationale sur proposition de l'Administration centrale et du Comité central du syndicat correspondant; celles des unions régionales, par le presidium du Conseil départemental de l'économie nationale, d'accord avec la section départementale du syndicat correspondant (art. 2).
L'administration de l'union ou de l'entreprise présente à l'organe suprême correspondant le projet d'un budget et d'un plan de production (art. 4). L'administration reste sous le contrôle des organes suprêmes et porte l'entière responsabilité du plan de production, de la qualité des produits livrés, du bon état de l'entreprise, de ses ressources et installations, etc.; elle répond de ses actes, non seulement devant les autorités administratives, mais aussi devant les tribunaux (art. 7).
D'après les résolutions du IXme Congrès des soviets, les unions de la grande industrie de l'État dépendent du Conseil suprême de l'économie nationale, par l'intermédiaire des administrations centrales ou départementales qui existent pour les diverses branches de l'industrie près le Conseil suprême de l'économie nationale ou les bureaux industriels régionaux.
De cette façon, les entreprises industrielles qui continuent à être gérées par l'État sont soumises à la fois aux organes locaux, régionaux et centraux suivants:
I.— 1. Le Conseil local de l'économie nationale;
2. La Conférence locale de l'économie nationale;
3. Le Comité exécutif du soviet local.
II.— 1. Le Conseil départemental de l'économie nationale;
2. La Conférence de l'économie nationale départementale;
3. Le Comité exécutif du soviet départemental;
4. Le Bureau industriel régional;
5. La section du Service de production près le Conseil départemental de l'économie nationale.
III.— 1. L'Administration centrale auprès du Conseil suprême de l'économie nationale;
2. Le presidium du Conseil suprême de l'économie nationale;
3. Le presidium du Comité central exécutif panrusse;
4. Le Service de production auprès du Conseil suprême de l'économie nationale.
IV.— 1. La Commission des projets et plans de l'État;
2. Le Conseil du travail et de la défense;
3. Le Commissariat des finances;
4. Le Commissariat du ravitaillement;
5. Le Commissariat du commerce extérieur.
Tous ces organes sont nécessaires pour mettre l'entreprise en mouvement, pour grouper les entreprises en unions et pour régler à tout moment leur activité.
Nous pouvons juger de l'organisation de ces unions ou «trusts» par un règlement-type sur les trusts de l'industrie textile, publié par l'administration centrale de cette industrie et obligatoire pour toutes les unions de cette catégorie.
D'après ce règlement, les fonctions de la réglementation générale de toute l'industrie appartiennent à l'administration centrale. Le contrôle plus proche et plus détaillé incombe aux Conseils locaux de l'économie nationale.
Les directions (administrations) des trusts sont nommées par les Conseils départementaux de l'économie nationale, d'accord avec la section départementale du syndicat des ouvriers de l'industrie du textile, et sous réserve de l'approbation du Conseil suprême de l'économie nationale, donnée après entente avec le Comité central du syndicat des ouvriers de l'industrie textile.
Ces directions sont nommées pour une période de deux ans; après ce délai, l'administration industrielle ou certains de ses membres peuvent être déposés soit directement par le presidium du Conseil suprême de l'économie nationale, soit par le Conseil suprême de l'économie nationale sur proposition du Conseil départemental de l'économie nationale ou de l'Administration centrale (glavk).
L'organisation des trusts est presque toujours identique. Il y a cependant quelques cas spéciaux; remarquons par exemple que le trust du coton est soumis directement au Conseil du travail et de la défense.
§ 3. Les différents types de trusts d'État.
1o les trusts qui unifient toute une branche de l'industrie et qui ont le monopole de la vente, tels que les trusts du sucre, du caoutchouc, des produits pharmaceutiques;
2o les trusts qui embrassent les entreprises du même genre, dans une même région, tels que les trusts des forêts et des mines;
3o les trusts qui groupent des entreprises de divers genres dans une même région, par exemple: les trusts textiles; le Combinat (trust combiné) de Bogoslavl, dans l'Oural; le Yougostal;
4o les trusts qui groupent des entreprises différentes disséminées sur tout le territoire de la République des soviets, les produits de certaines entreprises étant acheminés vers d'autres pour y être travaillés.
CHAPITRE III Le ravitaillement des entreprises nationalisées et le contrôle d'État[9].
§ 1. Les entreprises ravitaillées et non ravitaillées.
Depuis l'introduction de la nouvelle politique économique, toutes les entreprises nationalisées qui restent sous la direction de l'État se divisent en deux catégories: 1o les entreprises dont le ravitaillement continue à être supporté par l'État et 2o celles que l'État ne ravitaille plus.
Les règlements concernant la gestion des entreprises ravitaillées par l'État diffèrent de ceux qui s'appliquent aux entreprises non ravitaillées par lui. La situation de ces deux catégories d'entreprises est également différente au point de vue du contrôle d'État.
§ 2. Les entreprises ravitaillées par l'État.
D'après les résolutions du IXme Congrès des soviets «l'État doit continuer à ravitailler les branches de l'industrie dont la production sert à l'entretien de l'armée ou à la reconstruction des branches essentielles de l'économie nationale (industries de guerre, combustible minéral, métallurgie, etc.) Pour autant que le rétablissement de cette industrie et la production ininterrompue ne peuvent être assurés sans avoir recours au marché intérieur, les entreprises de cette industrie sont autorisées à réaliser sur le marché une partie de leur production, d'accord avec les plans d'opération approuvés et en rapport avec la partie des ressources que l'État n'a pas livrée pour le ravitaillement de ces entreprises.»
L'article premier du décret du 6 février 1922 a précisé ces résolutions en disposant que «seules doivent encore être alimentées totalement ou partiellement par l'État les entreprises dont les produits ne peuvent être utilisés que par lui et ne peuvent être placés sur le marché (par exemple, les produits pour l'armée), ou bien les entreprises qui fournissent la majeure partie de leurs produits à l'État (par exemple, les fabriques de locomotives et les usines métallurgiques).»
La désignation des entreprises à ravitailler est effectuée par les institutions suivantes: a) pour les trusts centraux et les trusts régionaux de la région centrale industrielle, par le presidium du Conseil suprême de l'économie nationale; b) pour les autres trusts régionaux et les entreprises qui dépendent du Bureau industriel, par ce dernier, sous réserve de l'approbation ultérieure du presidium du Conseil suprême de l'économie nationale; c) pour les trusts départementaux et les entreprises qui dépendent du Conseil départemental de l'économie nationale, par ce dernier, sous réserve de l'approbation ultérieure de la Conférence départementale de l'économie nationale (art. 5 du décret du 6 février 1922).
Le décret du 12 août 1921 a établi les règles suivantes en ce qui concerne les entreprises et unions ravitaillées par l'État.
La direction de l'union (entreprise) reçoit les entreprises correspondantes avec tout leur outillage, leur matériel, leur stock de combustible, leurs matières premières, leurs produits demi-finis et les entreprises accessoires indispensables (art. 3 du décret).
Afin d'assurer aux unions (entreprises) les sommes en espèces, les denrées alimentaires, les matières premières, le combustible, etc., nécessaires à la production, l'État délivre aux directions, conformément au plan du Conseil du travail et de la défense, un fonds déterminé qui doit être couvert par une fraction de la production; afin de subvenir aux besoins complémentaires la direction peut acquérir ces denrées alimentaires, matières premières, combustible, etc., en ayant recours directement au marché libre (art. 4 du décret).
Pour améliorer la technique de la production, pour acquérir exceptionnellement des machines auxiliaires ainsi que des denrées alimentaires et des vêtements, les directions des groupements peuvent faire des achats à l'étranger en consacrant à ces opérations une partie de leur production, après accord avec le Conseil suprême de l'économie nationale et le Commissaire du commerce extérieur, moyennant approbation du Conseil du travail et de la défense (art. 5 du décret).
En ce qui concerne l'administration des fonds qui leur sont accordés, le paragraphe 8 des résolutions du IXme Congrès des soviets s'exprime comme suit: «Une large autonomie est garantie aux entreprises d'État et à leurs unions dans le domaine de l'utilisation des ressources que l'État met à leur disposition en matières premières, combustible et matériaux accessoires.»
Industries Pourcentage de la production
Bois 100
Charbon 100
Pétrole 100
Mines (autres que charbon) 100
Électrotechnie 100
Papier 100
Sucre 100
Métallurgie 90
Textile 80
Travail des produits minéraux 80
Travail des produits animaux 80
Tourbe 75
Produits chimiques 70
Aliments (sans farine) 60
Le pourcentage maximum que l'entreprise ou l'union pouvait réaliser sur le marché était fixé d'abord à cinquante pour cent de la production totale. Ce droit a été largement utilisé par les entreprises. Afin de le restreindre, le décret du 16 août 1921 a établi la règle suivante: les ressources fournies par l'État sont destinées à l'exécution d'un certain programme de production; toutefois, s'il est impossible de les utiliser elles peuvent être employées par les entreprises pour couvrir les déficits survenus dans d'autres parties du ravitaillement.
L'arrêté du IXme Congrès des soviets ne permet de réaliser la production sur le marché libre que pour autant que l'État n'aura pas fourni la quantité de matériaux promise.
Certains estimaient qu'il fallait accorder plus de liberté aux entreprises ravitaillées par l'État et ne pas limiter la partie de la production qu'elles pourraient vendre sur le marché libre par la quantité de matériaux promise et non livrée par l'État. D'autres, par contre, voyaient dans cette liberté un danger pour l'approvisionnement de l'État en produits nécessaires et pour son contrôle sur l'industrie.
Les discussions ont abouti à l'élaboration par une commission spéciale d'un projet de règlement de la grande industrie d'État. Ce projet a été longuement commenté par la presse, mais n'a pas encore été adopté, ni même simplement approuvé par aucun organe de l'État. En effet, la plupart de ces organes sont arrivés à la conclusion que l'expérience de la gestion à base commerciale n'était pas encore assez longue pour qu'on pût porter un jugement définitif sur ses résultats. Toutefois, comme les principes qui sont à la base du projet sont le plus souvent appliqués dans la pratique, il est intéressant d'en retracer ici les lignes générales.
D'après ce projet, les organes de l'État ne continueraient à exploiter que les entreprises pouvant être approvisionnées d'une manière suffisante en ressources matérielles et financières et dont les intérêts locaux ou de l'État rendent l'existence souhaitable ou nécessaire (art. premier). Toutes les autres entreprises de l'État, bien que restant soumises à l'administration de celui-ci, doivent ou bien être fermées et conservées dans leur état actuel, ou bien être liquidées,—leurs outillages étant distribués à d'autres entreprises,—ou bien être affermées ou concédées (art. 2). Elles reçoivent, lors de leur constitution comme unités autonomes, tous les capitaux et l'outillage nécessaires à leur fonctionnement, mais dès ce moment elles ne travaillent plus que pour leur propre compte et peuvent acquérir des fonds de roulement et augmenter leurs capitaux: a) en vendant leurs produits; b) en se faisant ouvrir des crédits; c) en amenant d'autres capitaux à l'entreprise.
Aucun organe de l'État n'a le droit d'exiger d'elles la livraison de leur production ou d'une part de celle-ci autrement qu'en passant des contrats avec elles.
L'activité de l'industrie qui tout en restant nationalisée n'est plus ravitaillée par l'État est réglementée par un décret du Conseil des commissaires du peuple du 27 octobre 1921, par un décret du Conseil suprême de l'économie nationale du 6 février 1922 et par les statuts de la Banque d'État du 13 octobre 1921.
D'après le premier des décrets sus-indiqués, les entreprises qui ne sont aucunement ravitaillées par l'État ont le droit de se procurer les matériaux nécessaires sur le marché au moyen d'opérations commerciales ordinaires et de vendre leurs produits aux prix du marché pour payer leurs ouvriers et leurs employés, pour constituer les stocks de matières premières, de combustible, etc. Les organes d'État n'ont pas le droit d'exiger de ces entreprises la livraison gratuite de produits fabriqués, de matières premières, etc. (art. 6 de l'arrêté du 27 octobre 1921).
Dans le cas où l'État attribuerait de l'argent, des matières premières, du combustible, etc., aux entreprises qui ne sont pas régulièrement ravitaillées par lui, celles-ci devront payer ces livraisons par la fourniture de quantités proportionnées de produits fabriqués; ces quantités devront être fixées par un contrat spécial conclu avec l'institution qui leur fournira l'argent ou le matériel (art. 7 dudit décret).
L'État peut d'autre part, en vertu d'un droit de priorité, acheter aux entreprises tous les produits dont il a besoin. Ces produits devront être payés par l'État soit aux prix du marché, soit aux conditions prévues dans les contrats passés entre lui et ces entreprises. Le payement pourra être effectué en tout ou en partie sous forme de livraison de matières premières, de combustible, etc., dont ces entreprises ont besoin (art. 2 du décret du 6 février 1922).
La Banque d'État a été créée afin de procurer les ressources financières à l'industrie non ravitaillée par l'État. Dans ce but, elle ouvre des crédits aux établissements et entreprises de la grande industrie d'État, aux coopératives et autres organisations ainsi qu'aux entreprises privées, à l'agriculture et à la petite industrie rurale, à la condition que ces crédits soient garantis et répondent à un but économique. Elle fait particulièrement les opérations suivantes: sur présentation de projets et plans de l'emprunteur spécialement contrôlés par elle, la Banque ouvre, sous forme de comptes courants, avec ou sans couverture, des crédits en vue de mettre en marche des entreprises déterminées. Le Commissaire du peuple aux Finances a à déterminer le maximum du crédit qui peut être accordé à chaque emprunteur par décision autonome de la direction.
Ce crédit ne peut être ouvert qu'aux entreprises de l'État qui ne sont pas ravitaillées par lui (§ 29 des statuts de la Banque d'État).
CHAPITRE IV L'affermage[14].
§ 1. Conditions générales.
Les autorités ayant le pouvoir d'affermer les entreprises diffèrent d'après l'intérêt que ces entreprises présentent pour l'État. Celles qui ont la plus grande importance ne peuvent être affermées que par les administrations municipales dont elles dépendent et les contrats de bail doivent être approuvés par le Conseil suprême de l'économie nationale. Celles qui ont une importance moindre, mais qui présentent de l'intérêt pour le gouvernement au point de vue de leurs revenus, sont affermées par le Conseil départemental de l'économie nationale, sous réserve de l'approbation des contrats par le Conseil suprême de l'économie nationale. Si, dans le délai d'un mois, ce dernier n'a pas fait d'opposition, le contrat entre en vigueur. Enfin, les entreprises qui travaillent pour le marché local et dont l'État n'a aucun besoin sont affermées par les Conseils départementaux de l'économie nationale sans qu'aucune autre approbation soit requise.
Des commissions d'affermage pour l'élaboration préliminaire des contrats sont créées auprès des Conseils départementaux de l'économie nationale en vertu de l'instruction du 6 avril 1922.
Quant aux personnes auxquelles les entreprises peuvent être affermées, le paragraphe 2 de l'instruction du 19 juillet 1921 prescrit de donner la préférence aux grandes organisations coopératives et à leurs fédérations. En outre, les entreprises peuvent être affermées aux particuliers, y compris les anciens propriétaires, qui sont parfois plus au courant de la situation locale (§ 3 de l'instruction). La nouvelle instruction du 6 avril 1922 répète qu'il ne peut y avoir d'obstacle à l'affermage du fait que le candidat est un ancien propriétaire ou fermier à long terme de l'entreprise. Il ne faut tenir compte, lors de la conclusion du contrat, que des garanties que présente l'intéressé au point de vue de la bonne administration de l'entreprise, à savoir: sa carrière précédente, son stage et sa réputation. Les instructions du 19 juillet 1921 et du 6 avril 1922 déclarent toutes deux que les étrangers peuvent prendre à bail des entreprises dans les mêmes conditions que les citoyens russes. Les contrats passés avec les étrangers seront soumis aux règles générales.
§ 2. Obligations du fermier.
Le fermage.
La première obligation qui incombe au fermier d'une entreprise industrielle est de payer régulièrement à l'État le montant du fermage. D'après le paragraphe 9 de l'instruction du 19 juillet 1921, ce montant est fixé d'après la valeur de l'entreprise, sa productivité avant et pendant la guerre, ainsi que d'après les dépenses que le fermier effectue pour réparations, agrandissements ou constructions nouvelles. Le fermage pourra être payé tantôt en nature, tantôt en espèces. Le projet du «code des lois concernant les obligations découlant des contrats de bail et d'accords» précise que le fermage pourra consister dans un certain pourcent de marchandises, de produits ou de recettes de l'entreprise ou dans la prestation de certains services stipulés dans le contrat; ces divers moyens de payement pourront d'ailleurs être combinés.
Dans le cas où les circonstances viendraient à changer brusquement, le fermier pourrait demander une certaine modification des conditions contenues dans le contrat de bail.
Autres obligations du fermier.
En outre du fermage, l'exploitant est obligé de céder à l'État une partie de sa production moyennant une rétribution spéciale; si les marchandises qu'il fabrique font l'objet d'un monopole d'État, il est tenu de céder à ce dernier toute la production de l'entreprise affermée (§ 6 de l'instruction du 19 juillet 1921). Enfin, la nouvelle instruction du 6 avril 1922 propose également de réserver dans le contrat le droit de l'État d'obliger le fermier à lui vendre, au prix du marché, une partie des produits fabriqués avec ses propres matières premières, ou bien d'exécuter les commandes de l'État avec les matières premières qui lui seraient fournies par celui-ci.
D'autres obligations imposées au fermier concernent plus particulièrement l'administration de l'entreprise. C'est ainsi que pour empêcher qu'un fermier n'exploite l'entreprise dans un but de pure spéculation, il est obligé de mettre celle-ci en activité dans un délai prévu par le contrat (§ 12 de l'instruction du 19 juillet 1921). De plus, il est prévu dans le projet du «code des lois concernant les obligations découlant des contrats de bail» que les biens obtenus par le fermier devront être utilisés sans modifications essentielles et suivant les méthodes prescrites par les lois et le contrat; à défaut de telles prescriptions, ces biens seront utilisés conformément à l'esprit du contrat et au but auquel ils étaient destinés. Le fermier est tenu d'ailleurs de fabriquer, dans les entreprises qu'il exploite, des produits du genre indiqué et dans les proportions prévues par le contrat. Pour apporter des changements quelconques à la production ou à l'organisation de l'entreprise, le fermier est obligé de demander, au préalable, l'assentiment de l'autorité qui a affermé l'entreprise.
Enfin, certaines mesures sont prévues pour permettre à l'État de juger de la manière dont les contrats de bail sont exécutés. D'après l'arrêté du Comité central exécutif du 25 octobre 1921, toutes les entreprises affermées sont tenues d'envoyer à des termes fixes, au Conseil suprême de l'économie nationale, au Service central des statistiques ou à leurs organes locaux, des informations concernant la marche des travaux, la production et les changements survenus ainsi que des renseignements de caractère économique. D'autre part, le paragraphe 14 de l'instruction du 19 juillet 1921 charge les Conseils locaux de l'économie nationale de contrôler l'exploitation des entreprises affermées et l'exécution régulière par les fermiers des contrats de bail, tout en ayant égard à ce que ce contrôle ne dérange pas la marche normale des entreprises.
§ 3. Durée et résiliation du contrat d'affermage.
D'après l'instruction du 19 juillet 1921, la durée du contrat d'affermage dépend de la valeur des biens en question, des arrangements et des améliorations apportées à l'entreprise. Elle fixe la durée normale des contrats de un à six ans et exige pour la conclusion de contrats plus longs l'autorisation du Conseil suprême de l'économie nationale. Si le fermier est obligé de faire de grandes dépenses pour l'entreprise, le projet de code déjà cité prévoit que la durée du contrat pourra être prolongée jusqu'à douze ans. En tout cas, le fermier qui remplit bien tous ses engagements jouit à l'échéance de son contrat d'un droit de priorité sur ses concurrents.
L'instruction du 6 avril 1922 établit, comme durée minima pour l'affermage, un an; dans le cas où le contrat est conclu pour une durée de plus de six ans, il faut en demander l'autorisation au Conseil suprême de l'économie nationale.
Ni le décret du 5 juillet, ni l'instruction du 19 juillet 1921 ne prévoient dans quel cas un contrat d'affermage peut être résilié. Seul le projet du «code des lois sur les obligations découlant des contrats de bail» donne quelques indications à ce sujet. D'après ce projet, le contrat reste en vigueur même si les biens changent de propriétaire; si ce nouveau propriétaire est l'État, celui-ci ne peut rompre le contrat que si l'exécution en «devient visiblement onéreuse et désavantageuse pour lui par suite de circonstances imprévues ou d'un changement radical dans la situation qui existait au moment de la signature du contrat»; ou bien «si les charges assumées par le fermier et revenues à l'État en vertu du décret concernant l'abrogation de la succession sont manifestement désavantageuses.»
Le fermier est responsable de tous les dommages causés aux biens affermés et inventoriés au moment de l'entrée en vigueur du contrat; de même, il peut demander qu'on l'indemnise pour toutes les améliorations qu'il a apportées à l'entreprise. Dans le cas où le propriétaire ne voudrait pas payer les améliorations apportées par le fermier sans son consentement, ce dernier peut les enlever pour autant qu'il n'en résulte aucune dégradation pour les biens affermés.
Les tribunaux peuvent également prononcer l'annulation d'un contrat d'affermage: 1o si le propriétaire n'a pas livré les biens ou si ces biens, sans la faute du fermier, sont dans un tel état qu'ils ne peuvent pas servir au but indiqué dans le contrat; 2o si le fermier ne paye pas ou ne fait pas les réparations nécessaires; 3o si le fermier endommage les biens affermés, volontairement ou non; 4o si le fermier emploie les biens dans un but contraire aux stipulations du contrat.
§ 4. Conditions de validité du contrat.
D'après le projet de code, tous les contrats traitant de l'affermage d'entreprises d'État doivent être conclus par écrit. D'après le même projet, les conflits relatifs à l'exécution des contrats ne peuvent être tranchés que par les tribunaux. Toute clause prévoyant la possibilité du refus par l'une des parties de recourir au tribunal est nulle de plein droit.
D'une manière générale, le contrat est dénué de toute valeur juridique et ne peut pas être approuvé par les autorités lorsque l'accord est conclu «dans un but contraire aux lois ou pour tourner la loi, notamment lorsqu'il a pour objet de transférer à quelqu'un des droits sur des biens dont la libre circulation a été interdite; lorsqu'au moment de la conclusion du contrat les formes exigées par la loi n'ont pas été observées ou lorsque le contrat est visiblement désavantageux pour l'État.»
Le contrat sera nul également s'il est prouvé que l'une des parties a usé de dol, de menaces ou de violence, ou qu'elle a abusé de la détresse dans laquelle se trouvait la contre-partie pour lui faire signer un accord désavantageux, ou enfin s'il y a eu erreur essentielle chez l'une des parties au moment de la conclusion de l'accord.
CHAPITRE V Les concessions.
§ 1. Conditions générales.
1. Le concessionnaire sera rétribué par une partie des produits déterminée dans le traité de concession et qu'il aura le droit d'exporter à l'étranger.
2. Si le concessionnaire entreprend l'exécution de vastes perfectionnements techniques, des avantages commerciaux lui seront accordés; il jouira par exemple de facilités spéciales pour l'installation de nouvelles machines ou de contrats spéciaux pour des commandes importantes, etc.
3. Conformément à la nature et aux conditions de la concession, celle-ci sera accordée pour une durée prolongée en vue d'assurer au concessionnaire la compensation la plus complète de ses risques et des capitaux investis sous forme de moyens techniques.
4. La R.S.F.S.R. garantit que les biens et les capitaux investis par un concessionnaire dans les entreprises russes ne seront point soumis à des mesures de nationalisation, de confiscation ou de réquisition.
5. La R.S.F.S.R. garantit aux concessionnaires qu'en aucun cas les contrats ne subiront de modifications unilatérales par ordre ou par décret du gouvernement des soviets.
Les modifications à apporter au texte primitif du contrat ne seront faites que d'un commun accord. Tout contrat conclu par le gouvernement russe aura force de loi.
§ 2. Contrat-type de concession.
Le Comité des concessions près le Conseil supérieur de l'économie nationale a élaboré, au début de décembre 1921, un contrat-type contenant les clauses juridiques et techniques qu'il convient, selon le comité, d'observer en octroyant des concessions à des particuliers. Elles définissent à la fois, dans la pensée des auteurs du contrat, les garanties d'ordre général que l'État soviétique devra exiger et celles que réclameront les concessionnaires.
Le contrat réserve au gouvernement un droit de surveillance générale de l'activité du concessionnaire, lequel est obligé de tenir une comptabilité en règle et d'accepter, dans le domaine concédé, un contrôleur nommé par l'État. Le concessionnaire payera des amendes pour toute infraction aux clauses du contrat. Il sera responsable de tous dommages commis au préjudice de l'État ou des particuliers. De plus, en cas d'infraction grave au contrat, l'État se réserve le droit de retirer la concession sans indemnité.
Le concessionnaire verse à l'État une redevance représentée par une fraction de l'ensemble des produits de l'exploitation. L'État jouit, en outre, d'un droit de priorité pour l'achat du reste de la production. Afin d'assurer le développement de l'industrie concédée, le contrat doit prescrire le minimum de travaux à effectuer dans un délai déterminé, qu'il s'agisse de l'extraction, de la transformation de produits ou de constructions quelconques. Enfin, tant qu'il demeure sur le territoire de la République des soviets, le concessionnaire doit respecter les lois qui y sont en vigueur.
Telles sont les clauses ayant pour but de sauvegarder les intérêts de l'État. Quant à celles qui doivent protéger le concessionnaire, le contrat-type propose en premier lieu que le gouvernement garantisse l'inviolabilité des biens concédés ainsi que de ceux que l'intéressé aura importés légalement de l'étranger, ou enfin de ceux qu'il aura achetés légalement sur les marchés intérieurs.
Le concessionnaire a le droit de gérer librement la concession, de disposer à son gré des produits, défalcation faite de la redevance, de faire circuler ces produits tant sur les chemins de fer que sur les voies navigables ou autres, et de les exporter à l'étranger.
Tout conflit relatif à l'exécution du contrat doit être soumis à une commission d'arbitrage paritaire où le concessionnaire sera représenté; de même que le gouvernement des soviets.
§ 3. La question des concessions a la Société «Russo-Asiatic Consolidated Limited».
Le décret du 23 novembre 1920 a été appliqué effectivement lors des pourparlers avec M. Urquhart, représentant la Société «Russo-Asiatic Consolidated Limited». Il résulte de la lettre adressée par M. Urquhart à M. Krassine et qui a été publiée, que les conditions suivantes furent posées par le gouvernement soviétique lors des pourparlers au sujet de la remise à la «Russo-Asiatic» de ses biens et de ses entreprises à titre de concessions.
Une partie des terrains appartenant à la société devait rester au pouvoir du gouvernement soviétique pour être répartis entre les paysans.
Parmi les personnes travaillant dans les entreprises concédées, seuls les étrangers devaient être exemptés du travail obligatoire et des mesures relatives au logement, ainsi que des arrestations, perquisitions et confiscations effectuées autrement que par décision de justice.
La durée de la concession était fixée à 72 ans. Le gouvernement avait le droit néanmoins de racheter l'entreprise avant l'expiration du délai prévu.
Toutes les contestations relatives au sens et à l'application du contrat de concession et des accords complémentaires devaient être soumises à une commission permanente d'arbitrage, composée de trois membres dont deux seraient nommés par les parties respectives et le troisième, le président, par accord mutuel entre les deux parties. À défaut d'accord sur ce point, le président devait être un citoyen russe désigné par l'Académie des sciences russe.
La «Russo-Asiatic Consolidated Limited» considéra toutes ces conditions comme inacceptables et aucun accord ne fut conclu.
Tant pour assurer l'unité d'action lors de l'attribution des concessions, que pour approuver les statuts des sociétés par actions de tous genres, le Conseil des commissaires du peuple a décidé de créer près le Conseil du travail et de la défense un comité chargé des affaires concernant les concessions et les sociétés par actions; ce comité a pour mission d'examiner et de proposer à l'approbation du Conseil des commissaires du peuple les projets de concessions et les statuts des sociétés anonymes.
Les membres du Comité sont choisis par le Conseil des commissaires du peuple parmi les candidats présentés par le Commissariat du commerce extérieur, le Commissariat de la santé publique, le Conseil suprême de l'économie nationale, le Commissariat des finances, et la Commission des projets et plans de l'État (Gosplan).
Les dépenses occasionnées par l'entretien du comité seront inscrites au budget du Conseil du travail et de la défense. La Commission pour les sociétés mixtes près le Conseil du travail et de la défense ainsi que le Comité des concessions près le Gosplan sont supprimés.
CHAPITRE VI Sociétés mixtes.
Le projet élaboré par le Commissariat de la justice au mois d'avril 1922 concernant les sociétés par actions est basé sur les principes suivants: la loi doit contenir seulement des dispositions générales; les détails de l'activité des sociétés par actions seront réglés par leurs statuts; un comité interministériel sera formé auprès du Conseil du travail et de la défense pour examiner les demandes de constitution des sociétés par actions et pour accorder les autorisations nécessaires.
Les actions sont toutes nominatives. L'émission d'actions au porteur n'est admise qu'à titre d'exception et avec l'assentiment du Conseil du travail et de la défense. Afin de protéger les intérêts de la minorité des actionnaires, un droit de participation leur est assuré au Conseil de surveillance; de plus, une majorité spéciale est requise lorsqu'il s'agit de changer les statuts ou de prendre des décisions importantes. L'émission des obligations est soumise à l'autorisation préalable du Conseil du travail et de la défense.
Indépendamment de ce projet, et longtemps avant son élaboration, la pratique avait eu pour résultat la création de toute une série de sociétés du type de la société par actions. Les principes fondamentaux de l'organisation de ces sociétés sont les suivants:
1. Les sociétés par actions ne peuvent être créées que si l'État y participe.
2. Ces sociétés ont un caractère mixte du fait que l'État et le capital privé y collaborent.
3. La participation de l'État ne peut consister en moins de la moitié de la somme totale des capitaux de la société.
4. L'État n'est pas tenu de payer les actions qu'il détient; en général, il ne les paye pas.
5. La part du capital de la société appartenant à l'État peut être distribuée aux diverses institutions et organes de l'État, qui deviennent ainsi actionnaires sur un pied d'égalité avec les autres participants.