II. Die Grenzen zwischen Piraterie und Kaperei.
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§ 1. Quellen.
Die Kaperei als Lebenserscheinung gehört der Vergangenheit an,[57] wenn sie auch als Rechtsinstitut noch in gewissem Umfange fortbesteht. In keinem der grossen Kriege seit Ausgang der napoleonischen Aera sind Kaper verwendet worden. Die letzten Kapereireglements sind im Anfange des 19. Jahrhunderts erlassen worden.[58] Eine Fortbildung des gewohnheitsrechtlichen Völkerrechts kann daher im 19. Jahrhundert kaum stattgefunden haben; zum mindesten spricht die Vermutung gegen sie.
Das Kapereirecht, wie es an der Wende des 18. und 19. Jahrhunderts in Geltung stand, ist in einer klassischen Monographie G. F. v. Martens[59] niedergelegt.
Die Darstellung kann sich nicht auf den Nachweis beschränken, dass die Fälle illegaler Kaperei, die man als Piraterie betrachtet hat, sich dem allgemeinen Pirateriebegriff entweder unterordnen oder aus ihm herausfallen, sondern es ist daneben zu prüfen, ob nicht spezielle Völkerrechtssätze für die einzelnen Fälle bestehen.
§ 2. Der Rechtszustand.
1. Piraterie und Kaperei.
Der historische und nicht anders der modern-systematische Gegensatz der Kaperei und der Piraterie besteht darin, dass die Kaperei, auf Grund einer speziellen staatlichen Autorisation betrieben, sich als eine innerhalb der völkerrechtlichen Gemeinschaft zulässige militärische Aktion moderner Staatsgewalt und damit als ein politisches Unternehmen darstellt.[60] Der Begriff einer „Kaperei ohne Autorisation“ enthält eine contradictio in adjecto.
Schiffe, die in Kriegszeiten ohne staatliche Autorisation gegen den Feind auf Seebeute ausgehen, stehen danach unter dem allgemeinen Piraterierecht. Beschränken sie ihre Hostilitäten auf Fahrzeuge feindlicher Nationalität, so können sie nicht als Piraten angesehen werden.[61] Hieran kann sich, sofern sie sich nur in den Grenzen der politischen Aktion halten, auch dadurch nichts ändern, dass sie neutralen Schiffen gegenüber die Rechte Kriegführender ausüben. Der Kriegsgegner darf sie in völkerrechtlicher Freiheit zur Verantwortung ziehen, auch ihre Handlungen landesrechtlich als Piraterie bezeichnen;[62] der Heimatstaat ist völkerrechtlich verbunden, ihre Aktion zu verhindern.[63] Dritten Staaten steht ein Eingriffsrecht nicht zu.[64]
Ein Schiff, das sich von beiden kriegführenden Staaten zur Kaperei autorisieren lässt, kann nicht als Kaper angesehen werden, da seine Aktion eines in ihr objektivierten politischen Zweckes vollständig ermangelt. Seine Hostilitäten sind gegen prinzipiell alle Nationen gerichtet; wenn es neutralen Staaten gegenüber seine Räubereien auf Wegnahme von Kriegskontrebande beschränkt, so ist offenbar die Absicht nur, einen längeren ungestörten Fortgang des Treibens zu ermöglichen. Das Schiff ist demnach Pirat.[65]
2. Völkerrechtswidrige Autorisierung.
Völkerrechtswidrige Autorisierung setzt den autorisierenden Staat allen Folgen der Verletzung der loi de guerre aus. Das autorisierte Schiff, als ein völkerrechtswidriger Bestandteil der Streitkräfte, entbehrt (nicht anders als etwa autorisierte Francstireurs) des Schutzes der Kriegsgesetze; der Kriegsgegner kann seine Besatzung strafrechtlich verantwortlich machen. Piraterie im Sinne des Völkerrechts ist nicht gegeben.
Es gehören hierher vornehmlich die Autorisation ohne Ausstellung eines Kaperbriefes[66] und jede Autorisation in einem Kriege zwischen Staaten, die der Pariser Seerechtsdeklaration beigetreten sind.[67] Ueber die Autorisation von Schiffen fremder Nationalität siehe unten § 3.
3. Völkerrechtswidriges Verhalten des Kapers.
Nach dem allgemeinen Grundsatze, dass Verletzung der Kriegsgesetze den Schuldigen für die verletzende Handlung ihres Schutzes beraubt, kann ein Kaper, der ausserhalb des Schauplatzes des Seekrieges Beute macht[68] oder der Prisen verheimlicht,[69] von dem Kriegsgegner strafrechtlich verfolgt werden. Wegnahme neutraler Schiffe kann nach dem Landesrecht des verletzten neutralen Staates strafbar sein, doch ist derselbe zur Festnahme des Kaperschiffes nur nach den allgemeinen Grundsätzen des Rechtes der Intervention in fremdem Staatsgewaltgebiet befugt.[70] Fortsetzung der Aktion nach Ablauf oder Zurücknahme des Markbriefes oder nach Beendigung des Krieges steht unter denselben Regeln wie die nicht autorisierte Beutefahrt (s. oben 1).[71] Piraterie im Sinne des Völkerrechts ist an sich keiner dieser Fälle.[72]
Sehr zweifelhaft ist die Frage der Behandlung eines Kapers, der für mehrere Verbündete oder doch nicht miteinander im Kriege befindliche Mächte gleichzeitig tätig ist.[73] Dem allgemeinen Pirateriebegriff ordnet sich ein solches Verhalten nicht unter; aber nach dem französischen, spanischen, italienischen, brasilischen und dem älteren niederländischen Rechte[74] könnte es scheinen, als sei es durch speziellen völkerrechtlichen Rechtssatz der Piraterie gleichgestellt. Die Litteratur betrachtet durchweg die mehrfache Autorisierung als einen nicht zu duldenden Missstand; als Piraten sieht sie den Kaper entweder gar nicht[75] oder nur dann an, wenn die Markbriefe nicht von dem Heimatstaat und dessen Kriegsverbündeten ausgestellt sind.[76]
Die mit der mehrfachen Kommissionierung verbundene Führung mehrerer Flaggen begründet kein internationales seepolizeiliches Eingriffsrecht.[77]
§ 3. Verwendung dem autorisierenden Staate nicht angehörender Kaper.
Eine besondere Beachtung hat auch in der neueren Litteratur die Frage gefunden, in welcher Rechtslage sich ein von einem anderen als seinem Heimatstaate autorisierter Kaper befindet. Die Meinungen sind sehr geteilt. Man sah bis ins 19. Jahrhundert hinein allgemein und sieht auch heute sehr häufig die Autorisierung für vollkommen legal an;[78] betrachtet man sie als illegal, so lässt man entweder nur die normalen Rechtsfolgen völkerrechtswidriger Kommissionierung (s. v. § 2, 2) eintreten,[79] oder aber man erklärt den Kaper für einen Piraten im Sinne des Völkerrechts.[80]
Für die Entscheidung der Rechtsfrage ist ihre genaue Trennung von einer anderen, mit der sie in der neueren Litteratur regelmässig vermischt wird, von grösster Bedeutung. Es ist die, ob eine Regierung, die ihren Untertanen gestattet, fremde Kaperbriefe anzunehmen, sich einer Neutralitätsverletzung schuldig mache.[81] Ihre Bejahung oder Verneinung präjudiziert einer Stellungnahme zu der Frage der Behandlung des Kaperschiffes in keiner Weise, so wenig wie die Tatsache der Anwerbung im Gebiet einer neutralen Macht, der Ausrüstung in einem neutralen Hafen für die Entscheidung der Frage bestimmend ist, ob die Handlungen eines Truppenkörpers oder eines Kriegsschiffes nach der loi de guerre strafrechtlicher Ahndung entzogen sind. Nicht die Neutralitätsverletzung des Heimatstaates, sondern nur die Völkerrechtswidrigkeit der Handlungsweise des autorisierenden Staates kann der Anerkennung des Kapers als eines rechtmässigen Feindes entgegenstehen. Die überaus zahlreichen landesrechtlichen Bestimmungen, die den eigenen Untertanen die Annahme fremder Kaperbriefe verbieten, scheiden schon aus diesem Grunde für eine Betrachtung der Rechtsstellung des Kaperschiffes gegenüber dem Kriegsgegner und dritten Nationen völlig aus.[82][83]
Das hiernach für die Erkenntnis des völkerrechtlichen Rechtszustandes verbleibende gesetzliche und diplomatische Material besteht, soweit wir sehen, aus zwei niederländischen Gesetzen aus dem 17. Jahrhundert (holländisch-portugiesischer und holländisch-englischer Krieg),[84] englischen und französischen Verwaltungsordnungen vom Ende des 18. bezw. dem Anfang des 19. Jahrhunderts (französisch-englische Kriege),[85] einem Schreiben des französischen Admirals Baudin an den mexikanischen Kriegs- und Marineminister vom 8. Januar 1839 (französisch-mexikanischer Krieg),[86] dem amerikanischen Gesetze vom 3. März 1847, Rev. Stat. s. 5374 (amerikanisch-mexikanischer Krieg)[87] und dem Art. 7 des spanischen Dekrets vom 24. April 1898 (spanisch-amerikanischer Krieg).[88]
Aus diesem Material ergibt sich eins mit aller Sicherheit: dass die autorisierte Kaperei eines nicht dem autorisierenden Staate angehörenden Schiffes nicht Piraterie im Sinne des Völkerrechts ist. Die Dokumente sind sämtlich Erklärungen kriegführender Staaten an den Feind; sie enthalten die Drohung, angeblich völkerrechtswidrige Bestandteile der feindlichen Seestreitkräfte nach Strafrecht zu behandeln.[89] Von einem internationalen Schutz gemeinsamer Interessen ist gar nicht die Rede.
Es bleibt noch die Frage,[90] ob der den angeführten Entschliessungen einzelner Mächte zu Grunde liegende Gedanke der Völkerrechtswidrigkeit der Autorisierung fremder Schiffe in der Tat geltendes Völkerrecht ist. Die alten holländischen Gesetze haben offenbar nicht vermocht, die Ansicht der völkerrechtlichen Zulässigkeit der durch sie bedrohten Handlungen dauernd zu beinflussen (s. oben Note 78); noch die britischen und französischen Prätensionen an der Wende des 18. und 19. Jahrhunderts wurden als ein Verstoss gegen „settled principles of international law“ empfunden (s. oben Note 85); das amerikanische Gesetz von 1847 beschränkt sich auf die Kriminalisierung des Tatbestandes für den Fall, dass der Heimatstaat des Täters vertragsmässig die Strafwürdigkeit zugestanden hat,[91] scheint ihn also im allgemeinen nicht für widerrechtlich zu halten; die in der Tat allgemeine Drohung Baudins 1839 galt einem — zu damaliger Zeit — zerrütteten und für ein legales Vorgehen von ihm herangezogener fremder Abenteurer keinerlei Garantieen bietenden Staate; und der gleichfalls allgemeine Artikel des spanischen Dekrets von 1898 endlich war von vornherein unpraktisch. Die Frage spitzt sich schliesslich dahin zu, ob man die Haltung Frankreichs 1839 und die Spaniens 1898 als genügenden Ausdruck einer allgemeinen völkerrechtlichen opinio necessitatis betrachten und zugleich darin einen für die Entstehung eines Gewohnheitsrechtes ausreichenden usus sehen will.[92] In der Erwägung, dass auch die neutralen Mächte an dem Rechtszustande interessiert sind, da sie die Ausübung der Rechte der Kriegführenden gegenüber ihren Schiffen durch unrechtmässige Bestandteile der Streitmacht nicht zu dulden brauchen, dass aber autoritative Erklärungen Neutraler über die Unzulässigkeit der Verwendung fremder Kaper gänzlich fehlen, wird man sie verneinen müssen.
Allgemeine völkerrechtliche Grundsätze stehen dieser Entscheidung nicht entgegen. Deklamationen über das Prinzip des Krieges als eines die ganze nationale Kraft, aber auch nur diese anspannenden Kampfes der Nationen, wie sie Ortolan bringt, der erste Verfechter der Ansicht, die in dem nicht staatszugehörigen Kaper einen Piraten nach Völkerrecht sehen will, können das positive Völkerrecht nicht beseitigen, das die Verwendung fremder Schiffe so wenig untersagt wie den Kriegsdienst nicht staatsangehöriger Personen.[93] Zuzugeben ist Ortolan nur, dass dem nicht dem kriegführenden Staate angehörigen an der militärischen Aktion teilnehmenden Schiffe, da es den Schutz seines Heimatstaates nicht beanspruchen kann, ein wahrer nationaler Charakter fehlt; aber es ist anzunehmen, dass es für die Zeit der Kommissionierung zu dem autorisierenden Staate gegenüber dritten Mächten in demselben völkerrechtlichen Verhältnis steht wie dessen Nationalschiffe.[94]