Assemblée Nationale. Considérations sur le décret du 22 Mai.

Depuis ceux qui ne voient le pouvoir exécutif que dans une armée de cent mille hommes, jusqu’à ceux qui voudraient toujours statuer sur la loi et jamais sur l’exécution, tout le monde applaudit au décret rendu sur la délégation du droit de la paix et de la guerre. Est-ce parce qu’on le croit très-populaire? Est-ce par ce qu’on le juge très-monarchique? Ou bien est-ce parce qu’il est juste et raisonnable?

J’abandonne ces questions délicates et je préfère d’éclaircir ce décret par quelques réflexions.

Les circonstances précipitent les opérations; une question décidée, on passe à une autre, sans approfondir les motifs et les conséquences de la loi, sans la confronter à toutes celles qui l’ont précédée: il est pourtant utile d’examiner les rapports du nouveau ressort politique avec la machine entière: il faut bien regarder quelquefois en arrière pour s’assurer qu’on est toujours dans la bonne ou du moins dans la même route.

Ce décret, comme je l’ai dit, est une sorte de nouveauté dans notre système constitutionel. Il introduit, pour la loi qui décide la guerre, des formes inconnues. Les pouvoirs y procèdent d’une façon singulière. La législature et le roi y coopèrent chacun doublement et par deux actes très-distincts; le roi propose de décréter, et ensuite sanctionne le décret: la législature discute une proposition et ensuite propose un décret: chacun d’eux paroît réunir tout à la fois une initiative, un veto et une sanction, tous deux ont la force qui meut et la force qui retient.

On va voir comment ces singularités sont sorties de la nature même des choses, et par conséquent conformes aux principes.

I.

Dans son objet et par ses conséquences la loi qui décide la guerre, affecte si grièvement le corps politique, qu’elle sembleroit, comme une loi constitutionelle, ne pouvoir être portée que par une convention nationale, assemblée pour cet unique objet.

Mais elle n’est au fond qu’une loi circonstancielle, décrétée pour tel moment, et pour tel cas; ce qui la précède tient à une administration particulière; ce qui la suit à une exécution arbitraire de sa nature et hors de toute règle, et par conséquent cette sorte de législation entre dans les pouvoirs inférieurs confiés aux législateurs ordinaires.

II.

La législature et le roi peuvent tous deux empêcher la guerre. Ni l’un ni l’autre ne peut la faire ou la déclarer, sans le consentement de l’un ou de l’autre.

Tel est l’esprit de ce décret. Les pouvoirs y semblent heureusement combinés en ce point que le roi proposant la guerre et la faisant, la législature ne répond que du simple jugement de la nécessité, et non du succès de la guerre. On évite ainsi de dégager le pouvoir exécutif de la responsabilité et d’en charger le corps législatif.

III.

Quelques objections se présentent dans ce concours du roi et de la législature; le roi semble d’abord avoir sur celle-ci une sorte de supériorité, elle ne peut spontanément délibérer sur la guerre; il faut qu’elle en soit sollicitée par lui: jusqu’à ce moment, le roi agit seul, librement, absolument et avec un droit exclusif qui peut devenir funeste. Sans doute ce danger est grand; mais il étoit inévitable, ou il falloit courir le risque plus grand encore de l’indépendance des mouvemens de la législature.

De plus, on diroit que le roi participe plus immédiatement à cette sorte de législation, puisqu’il réunit l’initiative et la fonction. Mais c’est improprement qu’on donne à la proposition le nom d’initiative; le roi ne fait ici qu’user du droit qu’aura tout corps administratif. Un département, une municipalité a besoin d’un canal, d’un établissement public; ils exposent au corps chargé de faire la loi, les motifs, les moyens, préparent sa délibération. Faut-il dire qu’ils ont l’initiative? Le roi de même, en cas de guerre ou de traité, paroît devant la législature, comme administrateur de la politique extérieure, rendant compte de la situation et des besoins de cette partie du gouvernement; il ne dit point: voici un décret qu’il faut rendre, il dit: examinez s’il y a lieu à décréter la guerre.

Il en est de même de la sanction attribuée au roi pour le décret qui ordonne la guerre. Comme il est rendu sur la proposition même du roi, la sanction ne sauroit être refusée, et n’est ainsi qu’une formalité constitutionnelle. Tels sont les caractères particuliers de la loi nouvelle.

IV.

Il faut ici l’avouer: non-seulement le décret ne prévient pas tous les inconvéniens du côté du roi, mais il laisse encore à craindre, du côté du corps législatif, tous ceux qui sont inséparables de l’exercice d’un tel pouvoir.

L’impulsion populaire peut encore dominer et mouvoir dangereusement l’Assemblée; l’antipathie nationale[1], au lieu de l’utilité nationale, peuvent lui dicter une décision funeste.

De plus, ce surcroît de pouvoir attribué à la législature ordinaire, peut encore l’entraîner à étendre son influence, à envahir des portions du pouvoir constituant.

Enfin, il n’est pas moins vrai que la législature peut facilement, dans l’exercice de ce droit, devenir suspecte à la nation, et compromettre la popularité qui fait sa force, le crédit de ses décrets et la tranquillité de l’Etat. Quand il s’agira de conclure un traité de paix, d’alliance, de commerce, même de décider une guerre auxiliaire, la puissance contractante pourra par la corruption influencer en sa faveur la délibération des représentans. On nous dénoncera dans l’Assemblée le parti Anglois, le parti Espagnol[2], et ces dénonciations seront plus vraisemblables que celles qu’on multiplie aujourd’hui si ridiculement.

V.

Ces inconvéniens sont les défauts inséparables de toute œuvre humaine, les dangers nécessaires de tout pouvoir, exercé par des hommes. Il est facile d’imaginer des freins nouveaux et puissans; mais empêcher le mouvement nuisible des délégués, sans contraindre leur action salutaire, c’est une difficulté qui demande tous les miracles d’un art encore dans l’enfance, d’un art infini, de l’art social. Nous n’avons su jusqu’aujourd’hui combattre un mal que par un mal, un pouvoir surabondant que par un pouvoir rival. Quoiqu’on puisse regarder ce décret comme une des meilleures loix qu’ait produit le systême d’équilibre et de contreforces, il s’en faut bien que les combinaisons du pouvoir y soient assez parfaites pour prévenir les dangers d’un choc entre le roi et le corps représentatif, choc toujours funeste, parce qu’il nuit à l’exécution; si les représentans l’emportent, ou parce qu’il ébranle la constitution, si le roi triomphe.

Telle est sur-tout le grand écueil d’une constitution, que le pouvoir dont l’action est la plus dangereuse, est celui qu’il faut le plus craindre de gêner dans son action. La guerre s’allume, la guerre menace. Nous mettons une épée dans les mains du roi; il peut en abuser, mais il faut pourtant qu’il puisse la porter cette épée, et sur-tout le bouclier dont il doit nous couvrir. Il ne faut donc lui couper, ni même lui lier les deux bras.

Aussi l’on ne peut nier que les peuples les plus amoureux de la liberté n’aient toujours étendu la puissance exécutive dans tout ce qui concerne la guerre & les relations extérieures. En Angleterre on suspend même le bénéfice de la loi d’habeas corpus. A Rome, le consul devenoit maître de la vie des citoyens. Plusieurs peuples ont souffert d’une impolitique jalousie du pouvoir dans ces circonstances. Ce fut le désavantage d’Athènes contre Lacédémone. Le peu d’influence des Archontes fit le crédit du démagogue Cléon, et bientôt les malheurs de la république dans la guerre du Péloponnèse. Périclès même, qu’on a cité en faveur d’une opinion contraire, Périclès fournit un exemple que les Athéniens furent eux-mêmes contraints à lui laisser un plus grand pouvoir dans ce moment. On voit qu’ils le dispensèrent de rendre compte d’une somme énorme qu’il avoit employée à corrompre les éphores, les roix et le sénat de Sparte.

Le corps législatif de Pologne est obligé, en cas de guerre, de nommer dans son sein une commission purement exécutive, forme irrégulière dont on connoît les dangers.

Enfin, par-tout on verra une dictature, quelle qu’elle soit, s’élever au moment que l’étendard de la guerre se déploie.

Au lieu donc de prétendre tout à la fois, augmenter pour le bien, et diminuer pour le mal la force exécutive, en élevant toujours pouvoir contre pouvoir, ne seroit-il pas possible de trouver d’autres remèdes dans une autre méthode?

VI.

C’est ici le lieu de rappeler une question incidente qui s’est élevée dans le cours de cette discussion.

Le corps législatif peut-il s’appeler, et est-il le pouvoir législatif? L’assemblée représentative fait-elle seule la loi? peut-elle seule exprimer la volonté nationale? ou bien le roi concourt-il réellement à la législation? la sanction royale et le refus de la sanction sont-ils une portion intégrante de la puissance législative?

Cette question est devenue purement positive, et ne peut se résoudre que par l’interprétation de la loi constitutionnelle. Mais c’est sur quoi les opinions varient.

Un décret, disent quelques-uns, est une loi non consommée; la sanction royale la fait exister, ou le veto l’empêche d’exister. Ainsi la constitution attribue au roi, non le concours égal, mais une coopération réelle à l’œuvre de la loi. Le pouvoir législatif ne réside donc pas exclusivement dans le corps législatif.

D’autres prétendent que la faculté donnée au roi de différer l’exécution d’un décret, ne l’anéantit point; que la sanction n’ajoute point à son caractère légal; qu’il est une volonté et une loi complète, au moment qu’il sort de la majorité législative; qu’enfin, par le veto, le roi n’est que modérateur, comme par la sanction il n’est que vérificateur et ordonnateur des loix; qu’ainsi l’un et l’autre ne confèrent au roi aucune portion de la puissance législative.

Tels sont les inconvéniens de ces formes mitoyennes, infidélités masquées aux principes, qui ne font qu’obscurcir les droits et les devoirs.

En effet, de ces deux opinions, la première peut être soutenue avec trop d’avantage.

Il faut l’avouer. C’est un pouvoir très-absolu, que celui de retarder l’exécution d’une loi pendant six ans. Ce veto, prétendu suspensif, n’est-il pas de fait indéfini pour les deux législatures et les deux décrets sur lesquels il s’exerce?

Qu’on songe à ce que seront ces législatures: des corps constitués qui ne feront que des décrets, pour la plupart réglementaires et circonstanciels. Le veto, frappant sur de tels décrets, sera-t-il simplement modérateur? Il en est tel, qui, rendu pour quatre ou cinq ans, sera réellement et à jamais annullé par le refus de la sanction[3].

Quels sont donc les avantages du veto suspensif? Les législatures renfermées dans les bornes du pouvoir constitué, contenues pas l’opinion publique, dirigées par les corps législatifs, proposeront-elles jamais des loix vraiment nuisibles?

Quels seront ces dangers? les mêmes que ceux du veto absolu. Que le roi l’exerce sur une loi salutaire, ou même demandée, protégée par le vœu du peuple, une si longue suspension excitera-t-elle moins qu’un refus décisif l’impatience publique? prévient-elle moins les dangers de l’insurrection?

On a donné au roi un veto pour défendre son pouvoir; mais quelle force lui donnera-ton pour défendre son veto?

Le veto absolu ne seroit au fond qu’un empêchement dilatoire; le veto suspensif est donc, par le fait, un refus absolu?

M. l’abbé Sieyes a démontré en son tems, que le droit d’empêcher est le droit de faire. Or, nous avons vu que le droit de suspendre diffère bien peu de celui d’empêcher.

Si donc le veto absolu donneroit au roi une portion de la puissance législative, comment prouver que le veto suspensif laisse cette puissance pleine et entière dans les mains de la législature?

J’avouerai que ces difficultés m’embarrassent et m’épouvantent. La distinction qu’on a voulu établir entre le pouvoir et le corps législatif semble une interprétation abusive, et peut-être on en tire de fausses conséquences; mais je vois ici des ténèbres: quand la loi est incomplète, l’exécution est variable. La constitution est l’évangile politique: si le texte est obscur, il y a plusieurs gloses; les meilleurs citoyens se divisent pour et contre l’une ou l’autre, et se déchirent au nom de la même loi.

Ce n’est pas ici le lieu d’examiner combien il répugne à l’essence et aux principes de la loi, que les représentans de la volonté nationale ne puissent vouloir, que conditionellement, et sous le bon plaisir de la force, instituée pour exécuter; organisation aussi défectueuse que si Dieu avoit mis dans nos jambes et dans nos bras une seconde intelligence, chargée de retenir le mouvement ordonné par l’intelligence principale, l’ame qui fait agir nos corps. Je remets aussi pour un autre tems à développer des inconvéniens très-graves du veto, que l’expérience seule pourra faire connoître dans les rapports du roi avec les simples législatures: mais du moins, il ne faut pas oublier que si la faculté du veto royal a été jugée salutaire, si elle l’est en effet (ce qu’on peut très-bien soutenir) ce n’est que par des considérations passagères, ce n’est que par des causes accidentelles; qu’elles disparoîtront dans l’amélioration de l’ordre social, et qu’avec elles s’évanouira l’imperfection politique dont elles sont la légitime excuse[4].

VII.

Mais si le pouvoir législatif donne lieu à quelques distinctions, il ne sera pas moins important de ne pas confondre toujours le roi et le pouvoir exécutif; c’est une erreur commune, de considérer comme simples des êtres si complexes[5].

Le pouvoir exécutif est multiforme de sa nature; toutes ses parties doivent ressortir au délégué général, mais non pas en dépendre également.

De toutes les pièces qui composent cette grande machine qu’on appelle constitution, celles-ci sont les plus difficiles à composer, manier et agencer avec justesse. Semblables aux mauvais instituteurs qui ne savent corriger un enfant d’un vice que par un autre, la plupart des Méchaniciens politiques n’ont su combattre la force qu’ils craignent, qu’en créant une force ennemie. Tout novice que je suis comme tant d’autres, dans ce grand art, je soupçonne cependant qu’il a des ressources moins grossières et plus efficaces, et je crois en trouver la preuve dans le décret même que je commente un peu longuement.

Une déclaration, faite à toute l’Europe, au nom de la Nation françoise, qu’elle renonce aux conquêtes, est l’heureuse invention d’une politique supérieure à la routine commune; c’est prévenir les occasions de la guerre au-dehors; c’est en tarir les prétextes au-dedans; c’est donc désarmer à moitié le pouvoir exécutif, et pour ainsi dire, le déshériter, en grande partie, des ressources de son astucieuse et indomptable ambition; c’est, enfin, un exemple de l’art préservatif qui éteint le mal avant même que les symptômes aient éclaté.

Et, d’abord, en consacrant le respect du droit d’autrui, vous rendez votre droit plus respectable. Par la seule raison que vous n’envahirez point, vous craindrez moins les invasions; vos ministres, vos négociateurs n’entreront plus inconsidérément dans les ligues ambitieuses; ils n’indisposeront plus les puissances pacifiques par des menaces; car, ces agens agresseurs vous seroient dénoncés par les étrangers eux-mêmes. En même tems, vos mouvemens militaires, vos armemens seront moins suspects, n’étant jamais dans l’opinion de vos voisins que des mesures défensives. Il ne reste plus qu’à consommer l’ouvrage par une loi qui fixe avec précision cette sorte de responsabilité, et caractérise clairement ces nouveaux délits ministériels; car, si la loi peut être éludée, elle ne sera qu’une décision honteuse pour vous et pour toute l’Europe.

VIII.

Outre ces précautions constitutionelles contre le danger, la législation n’est-elle pas féconde en moyens détournés, d’étoffer les semences intérieures du mal? C’est l’intérêt même que le pouvoir exécutif et les agens ont à la guerre qu’il faudroit détruire.

Tant que la situation de vos voisins sera la même, vous aurez toujours parmi vous deux professions particulières, le militaire et le négociateur, nécessairement ennemies de la paix; car, s’il faut des médecins pour les maladies, il faut aussi des maladies pour les médecins. Ne pouvez-vous pas rendre l’armée citoyenne, et marier les soldats comme vous marierez un jour les prêtres? On dit que vous amollirez les hommes, et que vous ferez aussi une mauvaise armée: je ne puis le croire. Le chien fidèle, qui veille la nuit dans notre enclos, ne sauroit-il être de bonne garde sans mordre les enfans de la maison? Il me semble que la loi même pourroit, par d’autres moyens, disposer, intéresser le roi à la conservation de la paix.

C’est la guerre qui a multiplié les rois; mais ce sont les rois qui ont multiplié la guerre; toutefois, cette habitude des peuples de voir toujours dans un monarque un général d’armée, est une tradition des tems barbares, et, par-là même, un contre sens dans un siècle de politesse et de lumière. La constitution peut donc statuer que le roi ne commandera jamais les armées. S’il faut maintenant qu’un roi soit brave, c’est contre l’hydre des abus qui le menace, c’est contre la cohorte ennemie des flatteurs qui l’assiègent.

Mais ce n’est pas tout; les rois aiment naturellement la guerre, comme un haubereau aimoit la chasse à courre, parce qu’ils s’y trouvent plus grands, parce qu’ils y sont plus maîtres. Aussi peut-être le législateur devroit, en dirigeant l’institution des premières années du monarque, empêcher cette passion grossière de naître dans son ame? car, enfin, puisque la loi va régler l’éducation populaire, souffrira-t-elle que le roi soit plus mal élevé que son peuple?

Enfin, je hasarderai une autre idée peut-être chimérique. Le roi désirant la guerre, parce qu’elle étend son autorité, je voudrois qu’au moment où la paix cessera, quelque branche de pouvoir sortît de ses mains, que sa prérogative diminuât d’un côté pendant qu’elle augmente de l’autre, que durant la guerre cette partie de ses droits restât suspendue, en dépôt, comme un cautionnement sacré, pour lui être remise, aussitôt que la paix l’auroit rendu moins redoutable pour la liberté.

IX.

Ce décret rend donc au peuple François deux droits bien importans: la décision de la guerre, la connoissance et la ratification des traités. De ce que les rois faisoient la guerre, on avoit conclu qu’ils devoient la déclarer. Ce droit retourne à sa source, comme tous les autres, du moment où le peuple s’est donné une voix, une volonté palpable, de véritables représentans.

Nous les aurions déjà recouvrés, ces droits, si, deux ans après les Etats de Tours, la nation avoit été assemblée, comme elle devoit l’être; les guerres d’Italie n’auroient pas commencé par la folie de Charles VIII. La rivalité de François I, et de Charles-Quint; les guerres civiles et religieuses n’eussent point retardé de deux siècles la civilisation, l’affranchissement de la France, et même de l’Europe entière.

Car ce décret, qui forme pour ainsi dire, un événement dans la constitution de la France, est en même tems une époque solemnelle pour les autres nations. L’exemple des François avoit infecté l’Europe de l’esprit guerrier, sous le despotisme de Louis XIV. Il leur convenoit de la régénérer, par l’esprit de paix sous la bienfaisante popularité de Louis XVI; car nos principes deviendront l’ame des traités comme notre langue en est l’idiôme. Notre raison et nos loix seront encore imitées, comme notre goût et nos modes le furent toujours.

Qui pourroit méconnoître la tendance universelle des hommes et des choses vers l’ordre et la paix! La ligue Européenne entre des rois absolus n’étoit qu’un rêve dans l’abbé de Saint-Pierre; dans Henri IV (j’oserai le dire,) elle fût devenue un plan désastreux, une conspiration des maîtres contre les esclaves, un obstacle invincible contre la liberté des nations: la pacification de l’Europe eût rivé la chaîne du genre humain.

Mais un peuple qui ne fera plus la guerre que volontairement, et qui promet en même tems de se renfermer dans ses droits et dans sa défense, donne un signal qui sera entendu de tous ces peuples infortunés dont l’or et le sang sont aux ordres de quelques potentats, habiles à se donner par la guerre, les honneurs de l’héroïsme avec les profits de la tyrannie. C’est pour les Anglois sur-tout que cette nouvelle base de la constitution françoise devient un avertissement énergique. On verra bientôt l’opposition faire tonner un si bel exemple aux oreilles des communes et du peuple. Je doute que le flatteur politique des Anglois, que M. Delolme lui-même persuade aisément que la France ne soit en ce point plus heureuse et plus sage que la Grande-Bretagne.

Tel est donc l’avenir consolant que la philosophie découvre dans cette loi fondamentale. La confédération du peuple pour la liberté et la paix générale remplace les illusions de la balance politique du Prince d’Orange. Et comment ces espérances seroient-elles chimériques, elles qui sont écrites dans la nature même des êtres et des sociétés? L’état sauvage n’est point l’état naturel de l’homme, puisqu’il tend toujours à en sortir. Puisque la guerre est essentiellement propre à l’état sauvage, elle est donc essentiellement contraire à l’état de civilisation. Si les sociétés tendent toujours à se perfectionner,[6] la guerre doit toujours diminuer, et enfin disparoître dans la grande coalition du genre humain; sublime effet de la réforme politique qui commence sur la terre, et des lumières d’un siècle qui laisse encore, il est vrai, aux autres, des landes immenses à défricher, mais qui leur transmettra du moins les instrumens les plus propres pour cultiver ce riche héritage!

Cet article est de M. Grouvelle.