Front matter (continued 3)

Ceci achève de jeter une vive lumière sur le sujet qui nous occupe.

En introduisant le jugement politique dans leurs lois, les Européens ont voulu atteindre les grands criminels, quels que fussent leur naissance, leur rang ou leur pouvoir dans l'État. Pour y parvenir, ils ont réuni momentanément, dans le sein d'un grand corps politique, toutes les prérogatives des tribunaux.

Le législateur s'est transformé alors en magistrat; il a pu établir le crime, le classer et le punir. En lui donnant les droits de juge, la loi lui en a imposé toutes les obligations, et l'a lié à l'observation de toutes les formes de justice.

Lorsqu'un tribunal politique, français ou anglais, a pour justiciable un fonctionnaire public, et qu'il prononce contre lui une condamnation, il lui enlève par le fait ses fonctions, et peut le déclarer indigne d'en occuper aucune à l'avenir; mais ici la destitution et l'interdiction politiques sont une conséquence de l'arrêt et non l'arrêt lui-même.

En Europe, le jugement politique est donc plutôt un acte judiciaire qu'une mesure administrative.

Le contraire se voit aux États-Unis, et il est facile de se convaincre que le jugement politique y est bien plutôt une mesure administrative qu'un acte judiciaire.

Il est vrai que l'arrêt du sénat est judiciaire par la forme; pour le rendre, les sénateurs sont obligés de se conformer à la solennité et aux usages de la procédure. Il est encore judiciaire par les motifs sur lesquels il se fonde; le sénat est en général obligé de prendre pour base de sa décision un délit du droit commun. Mais il est administratif par son objet.

Si le but principal du législateur américain eût été réellement d'armer un corps politique d'un grand pouvoir judiciaire, il n'aurait pas resserré son action dans le cercle des fonctionnaires publics, car les plus dangereux ennemis de l'État peuvent n'être revêtus d'aucune fonction: ceci est vrai, surtout dans les républiques, où la faveur des partis est la première des puissances, et où l'on est souvent d'autant plus fort qu'on n'exerce légalement aucun pouvoir.

Si le législateur américain avait voulu donner à la société elle-même le droit de prévenir les grands crimes, à la manière du juge, par la crainte du châtiment, il aurait mis à la disposition des tribunaux politiques toutes les ressources du Code pénal; mais il ne leur a fourni qu'une arme incomplète, et qui ne saurait atteindre les plus dangereux d'entre les criminels. Car peu importe un jugement d'interdiction politique à celui qui veut renverser les lois elles-mêmes.

Le but principal du jugement politique, aux États-Unis, est donc de retirer le pouvoir à celui qui en fait un mauvais usage, et d'empêcher que ce même citoyen n'en soit revêtu à l'avenir. C'est, comme on le voit, un acte administratif auquel on a donné la solennité d'un arrêt.

En cette matière, les Américains ont donc créé quelque chose de mixte. Ils ont donné à la destitution administrative toutes les garanties du jugement politique, et ils ont ôté au jugement politique ses plus grandes rigueurs.

Maintenant, si on en vient à comparer le système européen et le système américain, dans les effets que chacun produit ou peut produire, on découvre des différences non moins sensibles.

En France et en Angleterre, on considère le jugement politique comme une arme extraordinaire, dont la société ne doit se servir que pour se sauver dans les moments de grands périls.

On ne saurait nier que le jugement politique, tel qu'on l'entend en Europe, ne viole le principe conservateur de la division des pouvoirs, et qu'il ne menace sans cesse la liberté et la vie des hommes.

Le jugement politique, aux États-Unis, ne porte qu'une atteinte indirecte au principe de la division des pouvoirs; il ne menace point l'existence des citoyens; il ne plane pas, comme en Europe, sur toutes les têtes, puisqu'il ne frappe que ceux qui, en acceptant des fonctions publiques, se sont soumis d'avance à ses rigueurs.

Il est tout à la fois moins redoutable et moins efficace.

Aussi les législateurs des États-Unis ne l'ont-ils pas considéré comme un remède extrême aux grands maux de la société, mais comme un moyen habituel de gouvernement.

Sous ce point de vue, il exerce peut-être plus d'influence réelle sur le corps social en Amérique qu'en Europe. Il ne faut pas en effet se laisser prendre à l'apparente douceur de la législation américaine, dans ce qui a rapport aux jugements politiques. On doit remarquer, en premier lieu, qu'aux États-Unis le tribunal qui prononce ces jugements est composé des mêmes éléments et soumis aux mêmes influences que le corps chargé d'accuser, ce qui donne une impulsion presque irrésistible aux passions vindicatives des partis. Si les juges politiques, aux États-Unis, ne peuvent prononcer des peines aussi sévères que les juges politiques d'Europe, il y a donc moins de chances d'être acquitté par eux. La condamnation est moins redoutable et plus certaine.

Les Européens, en établissant les tribunaux politiques, ont eu pour principal objet de punir les coupables; les Américains, de leur enlever le pouvoir. Le jugement politique, aux États-Unis, est en quelque façon une mesure préventive. On ne doit donc pas y enchaîner le juge dans des définitions criminelles bien exactes.

Rien de plus effrayant que le vague des lois américaines, quand elles définissent les crimes politiques proprement dits. «Les crimes qui motiveront la condamnation du président (dit la constitution des États-Unis, section 4, art. 1^er) sont la haute trahison, la corruption, ou autres grands crimes et délits.» La plupart des constitutions d'États sont bien plus obscures encore.

Mais ce qui rend, en cette matière, les lois américaines si redoutables, naît, j'oserai le dire, de leur douceur même.

Nous avons vu qu'en Europe la destitution d'un fonctionnaire, et son interdiction politique, étaient une des conséquences de la peine, et qu'en Amérique c'était la peine même. Il en résulte ceci: en Europe, les tribunaux politiques sont revêtus de droits terribles dont quelquefois ils ne savent comment user; et il leur arrive de ne pas punir, de peur de punir trop. Mais, en Amérique, on ne recule pas devant une peine qui ne fait pas gémir l'humanité: condamner un ennemi politique à mort, pour lui enlever le pouvoir, est aux yeux de tous un horrible assassinat; déclarer son adversaire indigne de posséder ce même pouvoir, et le lui ôter, en lui laissant la liberté et la vie, peut paraître le résultat honnête de la lutte.

Or, ce jugement si facile à prononcer n'en est pas moins le comble du malheur pour le commun de ceux auxquels il s'applique. Les grands criminels braveront sans doute ses vaines rigueurs; les hommes ordinaires verront en lui un arrêt qui détruit leur position, entache leur honneur, et qui les condamne à une honteuse oisiveté pire que la mort.

Le jugement politique, aux États-Unis, exerce donc sur la marche de la société une influence d'autant plus grande qu'elle semble moins redoutable. Il n'agit pas directement sur les gouvernés, mais il rend la majorité entièrement maîtresse de ceux qui gouvernent; il ne donne point à la législature un immense pouvoir qu'elle ne pourrait exercer que dans un jour de crise; il lui laisse prendre une puissance modérée et régulière, dont elle peut user tous les jours. Si la force est moins grande, d'un autre côté l'emploi en est plus commode et l'abus plus facile.

En empêchant les tribunaux politiques de prononcer des peines judiciaires, les Américains me semblent donc avoir prévenu les conséquences les plus terribles de la tyrannie législative, plutôt que la tyrannie elle-même. Et je ne sais si, à tout prendre, le jugement politique, tel qu'on l'entend aux États-Unis, n'est point l'arme la plus formidable qu'on ait jamais remise aux mains de la majorité.

Lorsque les républiques américaines commenceront à dégénérer, je crois qu'on pourra aisément le reconnaître: il suffira de voir si le nombre des jugements politiques augmente (N).[Retour à la Table des Matières]

CHAPITRE VIII. DE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE.

HISTORIQUE DE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE.

Origine de la première Union. — Sa faiblesse. — Le congrès en appelle au pouvoir constituant. — Intervalle de deux années qui s'écoule entre ce moment et celui où la nouvelle constitution est promulguée.

Les treize colonies qui secouèrent simultanément le joug de l'Angleterre à la fin du siècle dernier avaient, comme je l'ai déjà dit, la même religion, la même langue, les mêmes mœurs, presque les mêmes lois; elles luttaient contre un ennemi commun; elles devaient donc avoir de fortes raisons pour s'unir intimement les unes aux autres, et s'absorber dans une seule et même nation.

Mais chacune d'elles, ayant toujours eu une existence à part et un gouvernement à sa portée, s'était créé des intérêts ainsi que des usages particuliers, et répugnait à une union solide et complète qui eût fait disparaître son importance individuelle dans une importance commune. De là, deux tendances opposées: l'une qui portait les Anglo-Américains à s'unir, l'autre qui les portait à se diviser.

Si jamais l'Amérique sut s'élever pour quelques instants à ce haut degré de gloire où l'imagination orgueilleuse de ses habitants voudrait sans cesse nous la montrer, ce fut dans ce moment suprême, où le pouvoir national venait en quelque sorte d'abdiquer l'empire.

Qu'un peuple lutte avec énergie pour conquérir son indépendance, c'est un spectacle que tous les siècles ont pu fournir. On a beaucoup exagéré, d'ailleurs, les efforts que firent les Américains pour se soustraire au joug des Anglais. Séparés par 1,300 lieues de mer de leurs ennemis, secourus par un puissant allié, les États-Unis durent la victoire à leur position bien plus encore qu'à la valeur de leurs armées, ou au patriotisme de leurs citoyens. Qui oserait comparer la guerre d'Amérique aux guerres de la révolution française, et les efforts des Américains aux nôtres, alors que la France, en butte aux attaques de l'Europe entière, sans argent, sans crédit, sans alliés, jetait le vingtième de sa population au-devant de ses ennemis, étouffant d'une main l'incendie qui dévorait ses entrailles, et de l'autre promenant la torche autour d'elle? Mais ce qui est nouveau dans l'histoire des sociétés, c'est de voir un grand peuple, averti par ses législateurs que les rouages du gouvernement s'arrêtent, tourner sans précipitation et sans crainte ses regards sur lui-même, sonder la profondeur du mal, se contenir pendant deux ans entiers, afin d'en découvrir à loisir le remède, et, lorsque ce remède est indiqué, s'y soumettre volontairement sans qu'il en coûte une larme ni une goutte de sang à l'humanité.

TABLEAU SOMMAIRE DE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE.

Division des pouvoirs entre la souveraineté fédérale et celle des États. — Le gouvernement des États reste le droit commun; — le gouvernement fédéral, l'exception.

Une première difficulté dut se présenter à l'esprit des Américains. Il s'agissait de partager la souveraineté de telle sorte que les différents États qui formaient l'Union continuassent à se gouverner eux-mêmes dans tout ce qui ne regardait que leur prospérité intérieure, sans que la nation entière, représentée par l'Union, cessât de faire un corps et de pourvoir à tous ses besoins généraux. Question complexe et difficile à résoudre.

Il était impossible de fixer d'avance d'une manière exacte et complète la part de puissance qui devait revenir à chacun des deux gouvernements entre lesquels la souveraineté allait se partager. Qui pourrait prévoir à l'avance tous les détails de la vie d'un peuple?

Les devoirs et les droits du gouvernement fédéral étaient simples et assez faciles à définir, parce que l'Union avait été formée dans le but de répondre à quelques grands besoins généraux. Les devoirs et les droits du gouvernement des États étaient, au contraire, multiples et compliqués, parce que ce gouvernement pénétrait dans tous les détails de la vie sociale.

ATTRIBUTIONS DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL.

Pouvoir accordé au gouvernement fédéral de faire la paix, la guerre, d'établir des taxes générales. — Objet de politique intérieure dont il peut s'occuper. — Le gouvernement de l'Union, plus centralisé sur quelques points que ne l'était le gouvernement royal sous l'ancienne monarchie française.

Les peuples entre eux ne sont que des individus. C'est surtout pour paraître avec avantage vis-à-vis des étrangers qu'une nation a besoin d'un gouvernement unique.

La nécessité d'un gouvernement national ne se fait pas aussi impérieusement sentir dans la direction des affaires intérieures de la société.

Toutefois, il est certains intérêts généraux auxquels une autorité générale peut seule utilement pourvoir.

Lorsqu'on fait attention au partage des pouvoirs tel que la constitution fédérale l'a établi; quand, d'une part, on examine la portion de souveraineté que se sont réservée les États particuliers, et de l'autre la part de puissance que l'Union a prise, on découvre aisément que les législateurs fédéraux s'étaient formé des idées très nettes et très justes de ce que j'ai nommé précédemment la centralisation gouvernementale.

Non seulement les États-Unis forment une république, mais encore une confédération. Cependant l'autorité nationale y est, à quelques égards, plus centralisée qu'elle ne l'était à la même époque dans plusieurs des monarchies absolues de l'Europe. Je n'en citerai que deux exemples.

La France comptait treize cours souveraines, qui le plus souvent avaient le droit d'interpréter la loi sans appel. Elle possédait, de plus, certaines provinces appelées pays d'États, qui, après que l'autorité souveraine, chargée de représenter la nation, avait ordonné la levée d'un impôt, pouvaient refuser leur concours.

L'Union n'a qu'un seul tribunal pour interpréter la loi, comme une seule législature pour la faire; l'impôt voté par les représentants de la nation oblige tous les citoyens. L'Union est donc plus centralisée sur ces deux points essentiels que ne l'était la monarchie française; cependant, l'Union n'est qu'un assemblage de républiques confédérées.

En Espagne, certaines provinces avaient le pouvoir d'établir un système de douanes qui leur fût propre, pouvoir qui tient, par son essence même, à la souveraineté nationale.

En Amérique, le congrès seul a droit de régler les rapports commerciaux des États entre eux. Le gouvernement de la confédération est donc plus centralisé sur ce point que celui du royaume d'Espagne. Il est vrai qu'en France et en Espagne le pouvoir royal étant toujours en état d'exécuter au besoin, par la force, ce que la constitution du royaume lui refusait le droit de faire, on en arrivait, en définitive, au même point. Mais je parle ici de la théorie.

POUVOIRS FÉDÉRAUX.

Après avoir renfermé le gouvernement fédéral dans un cercle d'actions nettement tracé, il s'agissait de savoir comment on l'y ferait mouvoir.

POUVOIRS LÉGISLATIFS.

Division du corps législatif en deux branches. — Différences dans la manière de former les deux chambres. — Le principe de l'indépendance des États triomphe dans la formation du sénat. — Le dogme de la souveraineté nationale, dans la composition de la chambre des représentants. — Effets singuliers qui résultent de ceci, que les constitutions ne sont logiques que quand les peuples sont jeunes.

Dans l'organisation des pouvoirs de l'Union, on suivit en beaucoup de points le plan qui était tracé d'avance par la constitution particulière de chacun des États.

Le corps législatif fédéral de l'Union se composa d'un sénat et d'une chambre des représentants.

L'esprit de conciliation fit suivre dans la formation de chacune de ces assemblées des règles diverses.

J'ai fait sentir plus haut que, quand on avait voulu établir la constitution fédérale, deux intérêts opposés s'étaient trouvés en présence. Ces deux intérêts avaient donné naissance à deux opinions.

Les uns voulaient faire de l'Union une ligue d'États indépendants, une sorte de congrès, où les représentants de peuples distincts viendraient discuter certains points d'intérêt commun.

Les autres voulaient réunir tous les habitants des anciennes colonies dans un seul et même peuple, et leur donner un gouvernement qui, bien que sa sphère fût bornée, pût agir cependant, dans cette sphère, comme le seul et unique représentant de la nation. Les conséquences pratiques de ces deux théories étaient fort diverses.

Ainsi, s'agissait-il d'organiser une ligue et non un gouvernement national, c'était à la majorité des États à faire la loi, et non point à la majorité des habitants de l'Union. Car chaque État, grand ou petit, conservait alors son caractère de puissance indépendante, et entrait dans l'Union sur le pied d'une égalité parfaite.

Du moment, au contraire, où l'on considérait les habitants des États-Unis comme formant un seul et même peuple, il était naturel que la majorité seule des citoyens de l'Union fît la loi.

On comprend que les petits États ne pouvaient consentir à l'application de cette doctrine sans abdiquer complétement leur existence, dans ce qui regardait la souveraineté fédérale; car de puissance corégulatrice, ils devenaient fraction insignifiante d'un grand peuple. Le premier système leur eût accordé une puissance déraisonnable; le second les annulait.

Dans cet état de choses, il arriva ce qui arrive presque toujours lorsque les intérêts sont en opposition avec les raisonnements: on fit plier les règles de la logique. Les législateurs adoptèrent un terme moyen qui conciliait de force deux systèmes théoriquement inconciliables.

Le principe de l'indépendance des États triompha dans la formation du sénat; le dogme de la souveraineté nationale, dans la composition de la chambre des représentants.

Il résulte de cet arrangement que, de nos jours, l'État de New-York a au congrès quarante représentants et seulement deux sénateurs; l'État de Delaware deux sénateurs et seulement un représentant. L'État de Delaware est donc, dans le sénat, l'égal de l'État de New-York; tandis que celui-ci a, dans la chambre des représentants, quarante fois plus d'influence que le premier. Ainsi, il peut arriver que la minorité de la nation, dominant le sénat, paralyse entièrement les volontés de la majorité, représentée par l'autre chambre; ce qui est contraire à l'esprit des gouvernements constitutionnels.

Tout ceci montre bien à quel degré il est rare et difficile de lier entre elles d'une manière logique et rationnelle toutes les parties de la législation.

Le temps fait toujours naître à la longue, chez le même peuple, des intérêts différents, et consacre des droits divers. Lorsqu'il s'agit ensuite d'établir une constitution générale, chacun de ces intérêts et de ces droits forme comme autant d'obstacles naturels qui s'opposent à ce qu'aucun principe politique ne suive toutes ses conséquences. C'est donc seulement à la naissance des sociétés qu'on peut être complétement logique dans les lois. Lorsque vous voyez un peuple jouir de cet avantage, ne vous hâtez pas de conclure qu'il est sage; pensez plutôt qu'il est jeune.

À l'époque où la constitution fédérale a été formée, il n'existait encore parmi les Anglo-Américains que deux intérêts positivement opposés l'un à l'autre: l'intérêt d'individualité pour les États particuliers, l'intérêt d'union pour le peuple entier; et il a fallu en venir à un compromis.

On doit reconnaître, toutefois, que cette partie de la constatation n'a point, jusqu'à présent, produit les maux qu'on pouvait craindre.

Tous les États sont jeunes; ils sont rapprochés les uns des autres; ils ont des mœurs, des idées et des besoins homogènes; la différence qui résulte de leur plus ou moins de grandeur, ne suffit pas pour leur donner des intérêts fort opposés. On n'a donc jamais vu les petits États se liguer, dans le sénat, contre les desseins des grands. D'ailleurs, il y a une force tellement irrésistible dans l'expression légale des volontés de tout un peuple, que, la majorité venant à s'exprimer par l'organe de la chambre des représentants, le sénat se trouve bien faible en sa présence.

De plus, il ne faut pas oublier qu'il ne dépendait pas des législateurs américains de faire une seule et même nation du peuple auquel ils voulaient donner des lois. Le but de la constitution fédérale n'était pas de détruire l'existence des États, mais seulement de la restreindre. Du moment donc où on laissait un pouvoir réel à ces corps secondaires (et on ne pouvait le leur ôter), on renonçait d'avance à employer habituellement la contrainte pour les plier aux volontés de la majorité. Ceci posé, l'introduction de leurs forces individuelles dans les rouages du gouvernement fédéral n'avait rien d'extraordinaire. Elle ne faisait que constater un fait existant, celui d'une puissance reconnue qu'il fallait ménager et non violenter.

AUTRE DIFFÉRENCE ENTRE LE SÉNAT ET LA CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS.

Le sénat nommé par les législateurs provinciaux. — Les représentants, par le peuple. — Deux degrés d'élection pour le premier. — Un seul pour le second. — Durée des différents mandats. — Attributions.

Le sénat ne diffère pas seulement de l'autre chambre par le principe même de la représentation, mais aussi par le mode de l'élection, par la durée du mandat et par la diversité des attributions.

La chambre des représentants est nommée par le peuple; le sénat, par les législateurs de chaque État.

L'une est le produit de l'élection directe, l'autre de l'élection à deux degrés.

Le mandat des représentants ne dure que deux ans; celui des sénateurs, six.

Dépendance du président. — Électif et responsable. — Libre dans sa sphère, le sénat le surveille et ne le dirige pas. — Le traitement du président fixé à son entrée en fonctions. — Véto suspensif.

Les législateurs américains avaient une tâche difficile à remplir: ils voulaient créer un pouvoir exécutif qui dépendît de la majorité, et qui pourtant fût assez fort par lui-même pour agir avec liberté dans sa sphère.

Le maintien de la forme républicaine exigeait que le représentant du pouvoir exécutif fût soumis à la volonté nationale.

Le président est un magistrat électif. Son honneur, ses biens, sa liberté, sa vie, répondent sans cesse au peuple du bon emploi qu'il fera de son pouvoir. En exerçant ce pouvoir, il n'est pas d'ailleurs complétement indépendant: le sénat le surveille dans ses rapports avec les puissances étrangères, ainsi que dans la distribution des emplois; de telle sorte qu'il ne peut ni être corrompu ni corrompre.

Les législateurs de l'Union reconnurent que le pouvoir exécutif ne pourrait remplir dignement et utilement sa tâche, s'ils ne parvenaient à lui donner plus de stabilité et plus de force qu'on ne lui en avait accordé dans les États particuliers.

Le président fut nommé pour quatre ans, et put être réélu. Avec de l'avenir, il eut le courage de travailler au bien public, et les moyens de l'opérer.

On fit du président le seul et unique représentant de la puissance exécutive de l'Union. On se garda même de subordonner ses volontés à celles d'un conseil: moyen dangereux, qui, tout en affaiblissant l'action du gouvernement, diminue la responsabilité des gouvernants. Le sénat a le droit de frapper de stérilité quelques uns des actes du président; mais il ne saurait le forcer à agir, ni partager avec lui la puissance exécutive.

L'action de la législature sur le pouvoir exécutif peut être directe; nous venons de voir que les Américains avaient pris soin qu'elle ne le fût pas. Elle peut aussi être indirecte.

Les chambres, en privant le fonctionnaire public de son traitement, lui ôtent une partie de son indépendance; maîtresses de faire les lois, on doit craindre qu'elles ne lui enlèvent peu à peu la portion de pouvoir que la constitution avait voulu lui conserver.

Cette dépendance du pouvoir exécutif est un des vices inhérents aux constitutions républicaines. Les Américains n'ont pu détruire la pente qui entraîne les assemblées législatives à s'emparer du gouvernement, mais ils ont rendu cette pente moins irrésistible.

Le traitement du président est fixé, à son entrée en fonctions, pour tout le temps que doit durer sa magistrature. De plus, le président est armé d'un véto suspensif, qui lui permet d'arrêter à leur passage les lois qui pourraient détruire la portion d'indépendance que la constitution lui a laissée. Il ne saurait pourtant y avoir qu'une lutte inégale entre le président et la législature, puisque celle-ci, en persévérant dans ses desseins, est toujours maîtresse de vaincre la résistance qu'on lui oppose; mais le véto suspensif la force du moins à retourner sur ses pas; il l'oblige à considérer de nouveau la question, et, cette fois, elle ne peut plus la trancher qu'à la majorité des deux tiers des opinants. Le véto, d'ailleurs, est une sorte d'appel au peuple. Le pouvoir exécutif, qu'on eût pu, sans cette garantie, opprimer en secret, plaide alors sa cause, et fait entendre ses raisons.

Mais si la législature persévère dans ses desseins, ne peut-elle pas toujours vaincre la résistance qu'on lui oppose? À cela, je répondrai qu'il y a dans la constitution de tous les peuples, quelle que soit du reste sa nature, un point où le législateur est obligé de s'en rapporter au bon sens et à la vertu des citoyens. Ce point est plus rapproché et plus visible dans les républiques, plus éloigné et caché avec plus de soin dans les monarchies; mais il se trouve toujours quelque part. Il n'y a pas de pays où la loi puisse tout prévoir, et où les institutions doivent tenir lieu de la raison et des mœurs.

EN QUOI LA POSITION DU PRÉSIDENT AUX ÉTATS-UNIS DIFFÈRE DE CELLE D'UN ROI CONSTITUTIONNEL EN FRANCE.

Le pouvoir exécutif, aux États-Unis, borné et exceptionnel comme la souveraineté au nom de laquelle il agit. — Le pouvoir exécutif en France s'étend à tout comme elle. — Le roi est un des auteurs de la loi. — Le président n'est que l'exécuteur de la loi. — Autres différences qui naissent de la durée des deux pouvoirs. — Le président gêné dans la sphère du pouvoir exécutif. — Le roi y est libre. — La France, malgré ces différences, ressemble plus à une république que l'Union à une monarchie. — Comparaison du nombre des fonctionnaires qui, dans les deux pays, dépendent du pouvoir exécutif.

Le pouvoir exécutif joue un si grand rôle dans la destinée des nations, que je veux m'arrêter un instant ici, pour mieux faire comprendre quelle place il occupe chez les Américains.

Afin de concevoir une idée claire et précise de la position du président des États-Unis, il est utile de la comparer à celle du roi, dans l'une des monarchies constitutionnelles d'Europe.

Dans cette comparaison, je m'attacherai peu aux signes extérieurs de la puissance; ils trompent l'œil de l'observateur plus qu'ils ne le guident.

Lorsqu'une monarchie se transforme peu à peu en république, le pouvoir exécutif y conserve des titres, des honneurs, des respects, et même de l'argent, long-temps après qu'il y a perdu la réalité de la puissance. Les Anglais, après avoir tranché la tête à l'un de leurs rois et en avoir chassé un autre du trône, se mettaient encore à genoux pour parler aux successeurs de ces princes.

D'un autre côté, lorsque les républiques tombent sous le joug d'un seul, le pouvoir continue à s'y montrer simple, uni et modeste dans ses manières, comme s'il ne s'élevait point déjà au-dessus de tous. Quand les empereurs disposaient despotiquement de la fortune et de la vie de leurs concitoyens, on les appelait encore Césars en leur parlant, et ils allaient souper familièrement chez leurs amis.

Il faut donc abandonner la surface et pénétrer plus avant.

La souveraineté, aux États-Unis, est divisée entre l'Union et les États, tandis que, parmi nous, elle est une et compacte; de là naît la première et la plus grande différence que j'aperçoive entre le président des États-Unis et le roi en France.

Aux États-Unis, le pouvoir exécutif est borné et exceptionnel, comme la souveraineté même au nom de laquelle il agit; en France il s'étend à tout comme elle.

Les Américains ont un gouvernement fédéral; nous avons un gouvernement national.

Voilà une première cause d'infériorité qui résulte de la nature même des choses; mais elle n'est pas seule. La seconde en importance est celle-ci: on peut, à proprement parler, définir la souveraineté, le droit de faire les lois.

Le roi, en France, constitue réellement une partie du souverain, puisque les lois n'existent point s'il refuse de les sanctionner; il est, de plus, l'exécuteur des lois.

Le président est également l'exécuteur de la loi, mais il ne concourt pas réellement à la faire, puisque, en refusant son assentiment, il ne peut l'empêcher d'exister. Il ne fait donc point partie du souverain; il n'en est que l'agent.

Non seulement le roi, en France, constitue une portion du souverain, mais encore il participe à la formation de la législature, qui en est l'autre portion. Il y participe en nommant les membres d'une chambre, et en faisant cesser à sa volonté la durée du mandat de l'autre. Le président des États-Unis ne concourt en rien à la composition du corps législatif et ne saurait le dissoudre.

Le roi partage avec les chambres le droit de proposer la loi.

Le président n'a point d'initiative semblable.

Le roi est représenté, au sein des chambres, par un certain nombre d'agents qui exposent ses vues, soutiennent ses opinions, et font prévaloir ses maximes de gouvernement.

Le président n'a point entrée au congrès; ses ministres en sont exclus comme lui-même, et ce n'est que par des voies indirectes qu'il fait pénétrer dans ce grand corps son influence et ses avis.

Le roi de France marche donc d'égal à égal avec la législature, qui ne peut agir sans lui, comme il ne saurait agir sans elle.

Le président est placé à côté de la législature, comme un pouvoir inférieur et dépendant.

Dans l'exercice du pouvoir exécutif proprement dit, point sur lequel sa position semble le plus se rapprocher de celle du roi en France, le président a encore plusieurs causes d'infériorité très grandes.

Le pouvoir du roi, en France, a d'abord, sur celui du président, l'avantage de la durée. Or, la durée est un des premiers éléments de la force. On n'aime et on ne craint que ce qui doit exister long-temps.

Le président des États-Unis est un magistrat élu pour quatre ans. Le roi, en France, est un chef héréditaire.

Le roi de France est maître absolu dans la sphère du pouvoir exécutif.

Le président des États-Unis est responsable de ses actes. La loi française dit que la personne du roi de France est inviolable.

Cependant, au-dessus de l'un comme au-dessus de l'autre, se tient un pouvoir dirigeant, celui de l'opinion publique. Ce pouvoir est moins défini en France qu'aux États-Unis; moins reconnu, moins formulé dans les lois; mais de fait il y existe. En Amérique, il procède par des élections et des arrêts, en France par des révolutions. La France et les États-Unis ont ainsi, malgré la diversité de leur constitution, ce point de commun, que l'opinion publique y est, en résultat, le pouvoir dominant. Le principe générateur des lois est donc, à vrai dire, le même chez les deux peuples, quoique ses développements y soient plus ou moins libres, et que les conséquences qu'on en tire soient souvent différentes. Ce principe, de sa nature, est essentiellement républicain. Ainsi pensé-je que la France, avec son roi, ressemble plus à une république, que l'Union, avec son président, à une monarchie.

Dans tout ce qui précède, j'ai pris soin de ne signaler que les points capitaux de différence. Si j'eusse voulu entrer dans les détails, le tableau eût été bien plus frappant encore. Mais j'ai trop à dire pour ne pas vouloir être court.

J'ai remarqué que le pouvoir du président des États-Unis ne s'exerce que dans la sphère d'une souveraineté restreinte, tandis que celui du roi, en France, agit dans le cercle d'une souveraineté complète.

J'aurais pu montrer le pouvoir gouvernemental du roi en France dépassant même ses limites naturelles, quelque étendues qu'elles soient, et pénétrant, de mille manières, dans l'administration des intérêts individuels.

CAUSES ACCIDENTELLES QUI PEUVENT ACCROÎTRE L'INFLUENCE DU POUVOIR EXÉCUTIF.

Sécurité extérieure dont jouit l'Union. — Politique expectante. — Armée de 6,000 soldats. — Quelques vaisseaux seulement. — Le président possède de grandes prérogatives dont il n'a pas l'occasion de se servir. — Dans ce qu'il a occasion d'exécuter il est faible.

Si le pouvoir exécutif est moins fort en Amérique qu'en France, il faut en attribuer la cause aux circonstances plus encore peut-être qu'aux lois.

C'est principalement dans ses rapports avec les étrangers que le pouvoir exécutif d'une nation trouve l'occasion de déployer de l'habileté et de la force.

Si la vie de l'Union était sans cesse menacée, si ses grands intérêts se trouvaient tous les jours mêlés à ceux d'autres peuples puissants, on verrait le pouvoir exécutif grandir dans l'opinion, par ce qu'on attendrait de lui, et par ce qu'il exécuterait.

Le président des États-Unis est, il est vrai, le chef de l'armée, mais cette armée se compose de 6,000 soldats; il commande la flotte, mais la flotte ne compte que quelques vaisseaux; il dirige les affaires de l'Union vis-à-vis des peuples étrangers, mais les États-Unis n'ont pas de voisins. Séparés du reste du monde par l'Océan, trop faibles encore pour vouloir dominer la mer, ils n'ont point d'ennemis, et leurs intérêts ne sont que rarement en contact avec ceux des autres nations du globe.

Ceci fait bien voir qu'il ne faut pas juger de la pratique du gouvernement par la théorie.

Le président des États-Unis possède des prérogatives presque royales, dont il n'a pas l'occasion de se servir, et les droits dont, jusqu'à présent, il peut user sont très circonscrits: les lois lui permettent d'être fort, les circonstances le maintiennent faible.

Ce sont, au contraire, les circonstances qui, plus encore que les lois, donnent à l'autorité royale de France sa plus grande force.

En France, le pouvoir exécutif lutte sans cesse contre d'immenses obstacles, et dispose d'immenses ressources pour les vaincre. Il s'accroît de la grandeur des choses qu'il exécute et de l'importance des événements qu'il dirige, sans pour cela modifier sa constitution.

Les lois l'eussent-elles créé aussi faible et aussi circonscrit que celui de l'Union, son influence deviendrait bientôt beaucoup plus grande.

POURQUOI LE PRÉSIDENT DES ÉTATS-UNIS N'A PAS BESOIN POUR DIRIGER LES AFFAIRES D'AVOIR LA MAJORITÉ DANS LES CHAMBRES.

C'est un axiome établi en Europe, qu'un roi constitutionnel ne peut gouverner quand l'opinion des chambres législatives ne s'accorde pas avec la sienne.

On a vu plusieurs présidents des États-Unis perdre l'appui de la majorité dans le corps législatif, sans être obligés d'abandonner le pouvoir, ni sans qu'il en résultât pour la société un grand mal.

J'ai entendu citer ce fait pour prouver l'indépendance et la force du pouvoir exécutif en Amérique. Il suffit de réfléchir quelques instants pour y voir, au contraire, la preuve de son impuissance.

Un roi d'Europe a besoin d'obtenir l'appui du corps législatif pour remplir la tâche que la constitution lui impose, parce que cette tâche est immense. Un roi constitutionnel d'Europe n'est pas seulement l'exécuteur de la loi: le soin de son exécution lui est si complétement dévolu, qu'il pourrait, si elle lui était contraire, en paralyser les forces. Il a besoin des chambres pour faire la loi, les chambres ont besoin de lui pour l'exécuter: ce sont deux puissances qui ne peuvent vivre l'une sans l'autre; les rouages du gouvernement s'arrêtent au moment où il y a désaccord entre elles.

En Amérique, le président ne peut empêcher la formation des lois; il ne saurait se soustraire à l'obligation de les exécuter. Son concours zélé et sincère est sans doute utile, mais n'est point nécessaire à la marche du gouvernement. Dans tout ce qu'il fait d'essentiel, on le soumet directement ou indirectement à la législature; où il est entièrement indépendant d'elle, il ne peut presque rien. C'est donc sa faiblesse, et non sa force, qui lui permet de vivre en opposition avec le pouvoir législatif.

En Europe, il faut qu'il y ait accord entre le roi et les chambres, parce qu'il peut y avoir lutte sérieuse entre eux. En Amérique, l'accord n'est pas obligé, parce que la lutte est impossible.

DE L'ÉLECTION DU PRÉSIDENT.

Le danger du système d'élection augmente en proportion de l'étendue des prérogatives du pouvoir exécutif. — Les Américains peuvent adopter ce système, parce qu'ils peuvent se passer d'un pouvoir exécutif fort. — Comment les circonstances favorisent l'établissement du système électif. — Pourquoi l'élection du président ne fait point varier les principes du gouvernement. — Influence que l'élection du président exerce sur le sort des fonctionnaires secondaires.

Le système de l'élection, appliqué au chef du pouvoir exécutif chez un grand peuple, présente des dangers que l'expérience et les historiens ont suffisamment signalés.

Aussi je ne veux en parler que par rapport à l'Amérique.

Les dangers qu'on redoute du système de l'élection sont plus ou moins grands, suivant la place que le pouvoir exécutif occupe, et son importance dans l'État, suivant le mode de l'élection et les circonstances dans lesquelles se trouve le peuple qui élit.

Ce qu'on reproche non sans raison au système électif, appliqué au chef de l'État, c'est d'offrir un appât si grand aux ambitions particulières, et de les enflammer si fort à la poursuite du pouvoir, que souvent les moyens légaux ne leur suffisant plus, elles en appellent à la force quand le droit vient à leur manquer.

Il est clair que plus le pouvoir exécutif a de prérogatives, plus l'appât est grand; plus l'ambition des prétendants est excitée, plus aussi elle trouve d'appui dans une foule d'ambitions secondaires qui espèrent se partager la puissance après que leur candidat aura triomphé.

Les dangers du système d'élection croissent donc en proportion directe de l'influence exercée par le pouvoir exécutif sur les affaires de l'État.

Les révolutions de Pologne ne doivent pas seulement être attribuées au système électif en général, mais à ce que le magistrat élu était le chef d'une grande monarchie.

Avant de discuter la bonté absolue du système électif, il y a donc toujours une question préjudicielle à décider, celle de savoir si la position géographique, les lois, les habitudes, les mœurs et les opinions du peuple chez lequel on veut l'introduire permettent d'y établir un pouvoir exécutif faible et dépendant; car vouloir tout à la fois que le représentant de l'État reste armé d'une vaste puissance et soit élu, c'est exprimer, suivant moi, deux volontés contradictoires. Pour ma part, je ne connais qu'un seul moyen de faire passer la royauté héréditaire à l'état de pouvoir électif: il faut rétrécir d'avance sa sphère d'action, diminuer graduellement ses prérogatives, et habituer peu à peu le peuple à vivre sans son aide. Mais c'est ce dont les républicains d'Europe ne s'occupent guère. Comme beaucoup d'entre eux ne haïssent la tyrannie que parce qu'ils sont en butte à ses rigueurs, l'étendue du pouvoir exécutif ne les blesse point; ils n'attaquent que son origine, sans apercevoir le lien étroit qui lie ces deux choses.

Il ne s'est encore rencontré personne qui se souciât d'exposer son honneur et sa vie pour devenir président des États-Unis, parce que le président n'a qu'un pouvoir temporaire, borné et dépendant. Il faut que la fortune mette un prix immense en jeu pour qu'il se présente des joueurs désespérés dans la lice. Nul candidat, jusqu'à présent, n'a pu soulever en sa faveur d'ardentes sympathies et de dangereuses passions populaires. La raison en est simple: parvenu à la tête du gouvernement, il ne peut distribuer à ses amis ni beaucoup de puissance, ni beaucoup de richesses, ni beaucoup de gloire, et son influence dans l'État est trop faible pour que les factions voient leurs succès ou leur ruine dans son élévation au pouvoir.

Les monarchies héréditaires ont un grand avantage: l'intérêt particulier d'une famille y étant continuellement lié d'une manière étroite à l'intérêt de l'État, il ne se passe jamais un seul moment où celui-ci reste abandonné à lui-même. Je ne sais si dans ces monarchies les affaires sont mieux dirigées qu'ailleurs; mais du moins il y a toujours quelqu'un qui, bien ou mal, suivant sa capacité, s'en occupe.

Dans les États électifs, au contraire, à l'approche de l'élection et long-temps avant qu'elle n'arrive, les rouages du gouvernement ne fonctionnent plus, en quelque sorte, que d'eux-mêmes. On peut sans doute combiner les lois de manière à ce que l'élection s'opérant d'un seul coup et avec rapidité, le siége de la puissance exécutive ne reste pour ainsi dire jamais vacant; mais, quoi qu'on fasse, le vide existe dans les esprits en dépit des efforts du législateur.

À l'approche de l'élection, le chef du pouvoir exécutif ne songe qu'à la lutte qui se prépare; il n'a plus d'avenir; il ne peut rien entreprendre, et ne poursuit qu'avec mollesse ce qu'un autre peut-être va achever. «Je suis si près du moment de ma retraite, écrivait le président Jefferson, le 21 janvier 1809 (six semaines avant l'élection), que je ne prends plus part aux affaires que par l'expression de mon opinion. Il me semble juste de laisser à mon successeur l'initiative des mesures dont il aura à suivre l'exécution et à supporter la responsabilité.»

De son côté, la nation n'a les yeux tournés que sur un seul point; elle n'est occupée qu'à surveiller le travail d'enfantement qui se prépare.

Plus la place qu'occupe le pouvoir exécutif dans la direction des affaires est vaste, plus son action habituelle est grande et nécessaire, et plus un pareil état de choses est dangereux. Chez un peuple qui a contracté l'habitude d'être gouverné par le pouvoir exécutif, et à plus forte raison d'être administré par lui, l'élection ne pourrait manquer de produire une perturbation profonde.

Aux États-Unis, l'action du pouvoir exécutif peut se ralentir impunément, parce que cette action est faible et circonscrite.

Lorsque le chef du gouvernement est élu, il en résulte presque toujours un défaut de stabilité dans la politique intérieure et extérieure de l'État. C'est là un des vices principaux de ce système.

Mais ce vice est plus ou moins sensible suivant la part de puissance accordée au magistrat élu. À Rome, les principes du gouvernement ne variaient point, quoique les consuls fussent changés tous les ans, parce que le sénat était le pouvoir dirigeant, et que le sénat était un corps héréditaire. Dans la plupart des monarchies de l'Europe, si on élisait le roi, le royaume changerait de face à chaque nouveau choix.

En Amérique, le président exerce une assez grande influence sur les affaires de l'État, mais il ne les conduit point; le pouvoir prépondérant réside dans la représentation nationale tout entière. C'est donc la masse du peuple qu'il faut changer, et non pas seulement le président, pour que les maximes de la politique varient. Aussi, en Amérique, le système de l'élection, appliqué au chef du pouvoir exécutif, ne nuit-il pas d'une manière très sensible à la fixité du gouvernement.

Du reste, le manque de fixité est un mal tellement inhérent au système électif, qu'il se fait encore vivement sentir dans la sphère d'action du président, quelque circonscrite qu'elle soit.

Les Américains ont pensé avec raison que le chef du pouvoir exécutif, pour remplir sa mission et porter le poids de la responsabilité tout entière, devait rester, autant que possible, libre de choisir lui-même ses agents et de les révoquer à volonté; le corps législatif surveille le président plutôt qu'il ne le dirige. Il suit de là qu'à chaque élection nouvelle, le sort de tous les employés fédéraux est comme en suspens.

On se plaint, dans les monarchies constitutionnelles d'Europe, de ce que la destinée des agents obscurs de l'administration dépend souvent du sort des ministres. C'est bien pis encore dans les États où le chef du gouvernement est élu. La raison en est simple: dans les monarchies constitutionnelles, les ministres se succèdent rapidement; mais le représentant principal du pouvoir exécutif ne change jamais, ce qui renferme l'esprit d'innovation entre certaines limites. Les systèmes administratifs y varient donc dans les détails plutôt que dans les principes; on ne saurait les substituer brusquement les uns aux autres sans causer une sorte de révolution. En Amérique, cette révolution se fait tous les quatre ans au nom de la loi.

Quant aux misères individuelles qui sont la suite naturelle d'une pareille législation, il faut avouer que le défaut de fixité dans le sort des fonctionnaires ne produit pas en Amérique les maux qu'on pourrait en attendre ailleurs. Aux États-Unis, il est si facile de se créer une existence indépendante, qu'ôter à un fonctionnaire la place qu'il occupe, c'est quelquefois lui enlever l'aisance de la vie, mais jamais les moyens de la soutenir.

J'ai dit au commencement de ce chapitre que les dangers du mode de l'élection appliqué au chef du pouvoir exécutif étaient plus ou moins grands, suivant les circonstances au milieu desquelles se trouve le peuple qui élit.

Vainement on s'efforce d'amoindrir le rôle du pouvoir exécutif, il est une chose sur laquelle ce pouvoir exerce une grande influence, quelle que soit la place que les lois lui aient faite, c'est la politique extérieure: une négociation ne peut guère être entamée et suivie avec fruit que par un seul homme.

Plus un peuple se trouve dans une position précaire et périlleuse, et plus le besoin de suite et de fixité se fait sentir dans la direction des affaires extérieures, plus aussi l'application du système de l'élection au chef de l'État devient dangereuse.

La politique des Américains vis-à-vis du monde entier est simple; on pourrait presque dire que personne n'a besoin d'eux, et qu'ils n'ont besoin de personne. Leur indépendance n'est jamais menacée.

Chez eux le rôle du pouvoir exécutif est donc aussi restreint par les circonstances que par les lois. Le président peut fréquemment changer de vues sans que l'État souffre ou périsse.

Quelles que soient les prérogatives dont le pouvoir exécutif est revêtu, on doit toujours considérer le temps qui précède immédiatement l'élection, et celui pendant lequel elle se fait, comme une époque de crise nationale.

Plus la situation intérieure d'un pays est embarrassée, et plus ses périls extérieurs sont grands, plus ce moment de crise est dangereux pour lui. Parmi les peuples de l'Europe, il en est bien peu qui n'eussent à craindre la conquête ou l'anarchie, toutes les fois qu'ils se donneraient un nouveau chef.

En Amérique, la société est ainsi constituée qu'elle peut se soutenir d'elle-même et sans aide; les dangers extérieurs n'y sont jamais pressants. L'élection du président est une cause d'agitation, non de ruine.

MODE DE L'ÉLECTION.

Habileté dont les législateurs américains ont fait preuve dans le choix du mode d'élection. — Création d'un corps électoral spécial. — Vote séparé des électeurs spéciaux. — Dans quel cas la chambre des représentants est appelée à choisir le président. — Ce qui s'est passé aux douze élections qui ont eu lieu depuis que la constitution est en vigueur.

Indépendamment des dangers inhérents au principe, il en est beaucoup d'autres qui naissent des formes mêmes de l'élection, et qui peuvent être évités par les soins du législateur.

Lorsqu'un peuple se réunit en armes sur la place publique pour choisir son chef, il s'expose non seulement aux dangers que présente le système électif en lui-même, mais encore à tous ceux de la guerre civile qui naissent d'un semblable mode d'élection.

Quand les lois polonaises faisaient dépendre le roi du choix du veto d'un seul homme, elles invitaient au meurtre de cet homme, ou constituaient d'avance l'anarchie.

À mesure qu'on étudie les institutions des États-Unis et qu'on jette un regard plus attentif sur la situation politique et sociale de ce pays, on y remarque un merveilleux accord entre la fortune et les efforts de l'homme. L'Amérique était une contrée nouvelle; cependant le peuple qui l'habitait avait déjà fait ailleurs un long usage de la liberté: deux grandes causes d'ordre intérieur. De plus, l'Amérique ne redoutait point la conquête. Les législateurs américains, s'emparant de ces circonstances favorables, n'eurent point de peine à établir un pouvoir exécutif faible et dépendant; l'ayant créé tel, ils purent sans danger le rendre électif.

Il ne leur restait plus qu'à choisir, parmi les différents systèmes d'élection, le moins dangereux; les règles qu'ils tracèrent à cet égard complètent admirablement les garanties que la constitution physique et politique du pays fournissait déjà.

Le problème à résoudre était de trouver le mode d'élection qui, tout en exprimant les volontés réelles du peuple, excitât peu ses passions et le tînt le moins possible en suspens. On admit d'abord que la majorité simple ferait la loi. Mais c'était encore une chose fort difficile que d'obtenir cette majorité sans avoir à craindre des délais qu'avant tout on voulait éviter.

Il est rare en effet de voir un homme réunir du premier coup la majorité des suffrages chez un grand peuple. La difficulté s'accroît encore dans une république d'États confédérés, où les influences locales sont beaucoup plus développées et plus puissantes.

Pour obvier à ce second obstacle, il se présentait un moyen, c'était de déléguer les pouvoirs électoraux de la nation à un corps qui la représentât.

Ce mode d'élection rendait la majorité plus probable; car, moins les électeurs sont nombreux, plus il leur est facile de s'entendre. Il présentait aussi plus de garanties pour la bonté du choix.

Mais devait-on confier le droit d'élire au corps législatif lui-même, représentant habituel de la nation, ou fallait-il, au contraire, former un collége électoral dont l'unique objet fût de procéder à la nomination du président?

Les Américains préférèrent ce dernier parti. Ils pensèrent que les hommes qu'on envoyait pour faire les lois ordinaires ne représenteraient qu'incomplétement les vœux du peuple relativement à l'élection de son premier magistrat. Étant d'ailleurs élus pour plus d'une année, ils auraient pu représenter une volonté déjà changée. Ils jugèrent que si l'on chargeait la législature d'élire le chef du pouvoir exécutif, ses membres deviendraient, long-temps avant l'élection, l'objet de manœuvres corruptrices et le jouet de l'intrigue; tandis que, semblables aux jurés, les électeurs spéciaux resteraient inconnus dans la foule, jusqu'au jour où ils devraient agir, et n'apparaîtraient un instant que pour prononcer leur arrêt.

Le mode de l'élection à deux degrés rendait la majorité probable, mais ne l'assurait pas, car il se pouvait que les électeurs différassent entre eux comme leurs commettants l'auraient pu faire.

Ce cas venant à se présenter, on était nécessairement amené à prendre l'une de ces trois mesures: il fallait ou faire nommer de nouveaux électeurs, ou consulter de nouveau ceux déjà nommés, ou enfin déférer le choix à une autorité nouvelle.

Les deux premières méthodes, indépendamment de ce qu'elles étaient peu sûres, amenaient des lenteurs, et perpétuaient une agitation toujours dangereuse.

Depuis quarante-quatre ans que la constitution fédérale existe, les États-Unis ont déjà élu douze fois leur président.

Dix élections se sont faites en un instant, par le vote simultané des électeurs spéciaux placés sur les différents points du territoire.

La chambre des représentants n'a encore usé que deux fois du droit exceptionnel dont elle est revêtue en cas de partage. La première, en 1801, lors de l'élection de M. Jefferson; et la seconde, en 1825, quand M. Quincy Adams a été nommé.

CRISE DE L'ÉLECTION.

On peut considérer le moment de l'élection du président comme un moment de crise nationale. — Pourquoi. — Passion du peuple. — Préoccupation du président. — Calme qui succède à l'agitation de l'élection.

J'ai dit dans quelles circonstances favorables se trouvaient les États-Unis pour l'adoption du système électif, et j'ai fait connaître les précautions qu'avaient prises les législateurs, afin d'en diminuer les dangers. Les Américains sont habitués à procéder à toutes sortes d'élections. L'expérience leur a appris à quel degré d'agitation ils peuvent parvenir et doivent s'arrêter. La vaste étendue de leur territoire et la dissémination des habitants y rend une collision entre les différents partis moins probable et moins périlleuse que partout ailleurs. Les circonstances politiques au milieu desquelles la nation s'est trouvée lors des élections n'ont jusqu'ici présenté aucun danger réel.

Cependant on peut encore considérer le moment de l'élection du président des États-Unis comme une époque de crise nationale.

L'influence qu'exerce le président sur la marche des affaires est sans doute faible et indirecte, mais elle s'étend sur la nation entière; le choix du président n'importe que modérément à chaque citoyen, mais il importe à tous les citoyens. Or, un intérêt, quelque petit qu'il soit, prend un grand caractère d'importance, du moment qu'il devient un intérêt général.

Comparé à un roi d'Europe, le président a sans doute peu de moyens de se créer des partisans; toutefois, les places dont il dispose sont en assez grand nombre pour que plusieurs milliers d'électeurs soient directement ou indirectement intéressés à sa cause.

De plus, les partis, aux États-Unis comme ailleurs, sentent le besoin de se grouper autour d'un homme, afin d'arriver ainsi plus aisément jusqu'à l'intelligence de la foule. Ils se servent donc, en général, du nom du candidat à la présidence comme d'un symbole; ils personnifient en lui leurs théories. Ainsi, les partis ont un grand intérêt à déterminer l'élection en leur faveur, non pas tant pour faire triompher leurs doctrines à l'aide du président élu, que pour montrer, par son élection, que ces doctrines ont acquis la majorité.

Long-temps avant que le moment fixé n'arrive, l'élection devient la plus grande, et pour ainsi dire l'unique affaire, qui préoccupe les esprits. Les factions redoublent alors d'ardeur; toutes les passions factices que l'imagination peut créer, dans un pays heureux et tranquille, s'agitent en ce moment au grand jour.

De son côté, le président est absorbé par le soin de se défendre. Il ne gouverne plus dans l'intérêt de l'État, mais dans celui de sa réélection; il se prosterne devant la majorité, et souvent, au lieu de résister à ses passions, comme son devoir l'y oblige, il court au-devant de ses caprices.

À mesure que l'élection approche, les intrigues deviennent plus actives, l'agitation plus vive et plus répandue. Les citoyens se divisent en plusieurs camps, dont chacun prend le nom de son candidat. La nation entière tombe dans un état fébrile, l'élection est alors le texte journalier des papiers publics, le sujet des conversations particulières, le but de toutes les démarches, l'objet de toutes les pensées, le seul intérêt du présent.

Aussitôt, il est vrai, que la fortune a prononcé, cette ardeur se dissipe, tout se calme, et le fleuve, un moment débordé, rentre paisiblement dans son lit. Mais ne doit-on pas s'étonner que l'orage ait pu naître?

DE LA RÉÉLECTION DU PRÉSIDENT.

Quand le chef du pouvoir exécutif est rééligible, c'est l'État lui-même qui intrigue et corrompt. — Désir d'être réélu qui domine toutes les pensées du président des États-Unis. — Inconvénient de la réélection spécial à l'Amérique. — Le vice naturel des démocraties est l'asservissement graduel de tous les pouvoirs aux moindres désirs de la majorité. — La réélection du président favorise ce vice.

Les législateurs des États-Unis ont-ils eu tort ou raison de permettre la réélection du président?

Empêcher que le chef du pouvoir exécutif ne puisse être réélu, paraît, au premier abord, contraire à la raison. On sait quelle influence les talents ou le caractère d'un seul homme exercent sur la destinée de tout un peuple, surtout dans les circonstances difficiles et en temps de crise. Les lois qui défendraient aux citoyens de réélire leur premier magistrat leur ôteraient le meilleur moyen de faire prospérer l'État ou de le sauver. On arriverait d'ailleurs ainsi à ce résultat bizarre, qu'un homme serait exclu du gouvernement au moment même où il aurait achevé de prouver qu'il était capable de bien gouverner.

Ces raisons sont puissantes, sans doute; ne peut-on pas cependant leur en opposer de plus fortes encore?

L'intrigue et la corruption sont des vices naturels aux gouvernements électifs. Mais lorsque le chef de l'État peut être réélu, ces vices s'étendent indéfiniment et compromettent l'existence même du pays. Quand un simple candidat veut parvenir par l'intrigue, ses manœuvres ne sauraient s'exercer que sur un espace circonscrit. Lorsque au contraire le chef de l'État lui-même se met sur les rangs, il emprunte pour son propre usage la force du gouvernement.

Dans le premier cas, c'est un homme avec ses faibles moyens; dans le second, c'est l'État lui-même, avec ses immenses ressources, qui intrigue et qui corrompt.

Le simple citoyen qui emploie des manœuvres coupables pour parvenir au pouvoir, ne peut nuire que d'une manière indirecte à la prospérité publique; mais si le représentant de la puissance exécutive descend dans la lice, le soin du gouvernement devient pour lui l'intérêt secondaire; l'intérêt principal est son élection. Les négociations, comme les lois, ne sont plus pour lui que des combinaisons électorales; les places deviennent la récompense des services rendus, non à la nation, mais à son chef. Alors même que l'action du gouvernement ne serait pas toujours contraire à l'intérêt du pays, du moins elle ne lui sert plus. Cependant c'est pour son usage seul qu'elle est faite.

Il est impossible de considérer la marche ordinaire des affaires aux États-Unis, sans s'apercevoir que le désir d'être réélu domine les pensées du président; que toute la politique de son administration tend vers ce point; que ses moindres démarches sont subordonnées à cet objet; qu'à mesure surtout que le moment de la crise approche, l'intérêt individuel se substitue dans son esprit à l'intérêt général.

Le principe de la réélection rend donc l'influence corruptrice des gouvernements électifs plus étendue et plus dangereuse. Il tend à dégrader la morale politique du peuple, et à remplacer par l'habileté le patriotisme.

En Amérique, il attaque de plus près encore les sources de l'existence nationale.

Chaque gouvernement porte en lui-même un vice naturel qui semble attaché au principe même de sa vie; le génie du législateur consiste à le bien discerner. Un État peut triompher de beaucoup de mauvaises lois, et l'on s'exagère souvent le mal qu'elles causent. Mais toute loi dont l'effet est de développer ce germe de mort, ne saurait manquer, à la longue, de devenir fatale, bien que ses mauvais effets ne se fassent pas immédiatement apercevoir.

Le principe de ruine, dans les monarchies absolues, est l'extension illimitée et hors de raison du pouvoir royal. Une mesure qui enlèverait les contre-poids que la constitution avait laissés à ce pouvoir, serait donc radicalement mauvaise, quand même ses effets paraîtraient long-temps insensibles.

De même, dans les pays où la démocratie gouverne, et où le peuple attire sans cesse tout à lui, les lois qui rendent son action de plus en plus prompte et irrésistible attaquent d'une manière directe l'existence du gouvernement.

Le plus grand mérite des législateurs américains est d'avoir aperçu clairement cette vérité, et d'avoir eu le courage de la mettre en pratique.

Ils conçurent qu'il fallait qu'en dehors du peuple il y eût un certain nombre de pouvoirs qui, sans être complétement indépendants de lui, jouissent pourtant, dans leur sphère, d'un assez grand degré de liberté; de telle sorte que, forcés d'obéir à la direction permanente de la majorité, ils pussent cependant lutter contre ses caprices, et se refuser à ses exigences dangereuses.

À cet effet, ils concentrèrent tout le pouvoir exécutif de la nation dans une seule main; ils donnèrent au président des prérogatives étendues, et l'armèrent du véto, pour résister aux empiétements de la législature.

Mais en introduisant le principe de la réélection, ils ont détruit en partie leur ouvrage. Ils ont accordé au président un grand pouvoir, et lui ont ôté la volonté d'en faire usage.

Non rééligible, le président n'était point indépendant du peuple, car il ne cessait pas d'être responsable envers lui; mais la faveur du peuple ne lui était pas tellement nécessaire qu'il dût se plier en tout à ses volontés.

Rééligible (et ceci est vrai, surtout de nos jours, où la morale politique se relâche, et où les grands caractères disparaissent), le président des États-Unis n'est qu'un instrument docile dans les mains de la majorité. Il aime ce qu'elle aime, hait ce qu'elle hait; il vole au-devant de ses volontés, prévient ses plaintes, se plie à ses moindres désirs: les législateurs voulaient qu'il la guidât, et il la suit.

Ainsi, pour ne pas priver l'État des talents d'un homme, ils ont rendu ces talents presque inutiles; et, pour se ménager une ressource dans des circonstances extraordinaires, ils ont exposé le pays à des dangers de tous les jours.

Importance politique du pouvoir judiciaire aux États-Unis. — Difficulté de traiter ce sujet. — Utilité de la justice dans les confédérations. — De quels tribunaux l'Union pouvait-elle se servir? — Nécessité d'établir des cours de justice fédérale. — Organisation de la justice fédérale. — La cour suprême. — En quoi elle diffère de toutes les cours de justice que nous connaissons.

J'ai examiné le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif de l'Union. Il me reste encore à considérer la puissance judiciaire.

Ici je dois exposer mes craintes aux lecteurs.

Les institutions judiciaires exercent une grande influence sur la destinée des Anglo-Américains; elles tiennent une place très importante parmi les institutions politiques proprement dites. Sous ce point de vue, elles méritent particulièrement d'attirer nos regards.

Mais comment faire comprendre l'action politique des tribunaux américains, sans entrer dans quelques détails techniques sur leur constitution et sur leurs formes; et comment descendre dans les détails sans rebuter, par l'aridité naturelle d'un pareil sujet, la curiosité du lecteur? Comment rester clair, sans cesser d'être court?

Je ne me flatte point d'avoir échappé à ces différents périls. Les hommes du monde trouveront encore que je suis trop long; les légistes penseront que je suis trop bref. Mais c'est là un inconvénient attaché à mon sujet, en général, et à la matière spéciale que je traite dans ce moment.

La plus grande difficulté n'était pas de savoir comment on constituerait le gouvernement fédéral, mais comment on ferait obéir à ses lois.

Les gouvernements, en général, n'ont que deux moyens de vaincre les résistances que leur opposent les gouvernés: la force matérielle qu'ils trouvent en eux-mêmes; la force morale que leur prêtent les arrêts des tribunaux.

Un gouvernement qui n'aurait que la guerre pour faire obéir à ses lois serait bien près de sa ruine. Il lui arriverait probablement l'une de ces deux choses: s'il était faible et modéré, il n'emploierait la force qu'à la dernière extrémité, et laisserait passer inaperçues une foule de désobéissances partielles; alors l'État tomberait peu à peu en anarchie.

S'il était audacieux et puissant, il recourrait chaque jour à l'usage de la violence, et bientôt on le verrait dégénérer en pur despotisme militaire. Son inaction et son activité seraient également funestes aux gouvernés.

Le grand objet de la justice est de substituer l'idée du droit à celle de la violence; de placer des intermédiaires entre le gouvernement et l'emploi de la force matérielle.

C'est une chose surprenante que la puissance d'opinion accordée en général, par les hommes, à l'intervention des tribunaux. Cette puissance est si grande, qu'elle s'attache encore à la forme judiciaire quand la substance n'existe plus; elle donne un corps à l'ombre.

La force morale dont les tribunaux sont revêtus rend l'emploi de la force matérielle infiniment plus rare, en se substituant à elle dans la plupart des cas; et quand il faut enfin que cette dernière agisse, elle double son pouvoir en s'y joignant.

Pour faire obéir les citoyens à ses lois, ou repousser les agressions dont elles seraient l'objet, l'Union avait donc un besoin particulier des tribunaux.

Mais de quels tribunaux devait-elle se servir? Chaque État avait déjà un pouvoir judiciaire organisé dans son sein. Fallait-il recourir à ses tribunaux? fallait-il créer une justice fédérale? Il est facile de prouver que l'Union ne pouvait adapter à son usage la puissance judiciaire établie dans les États.

Il importe sans doute à la sécurité de chacun et à la liberté de tous que la puissance judiciaire soit séparée de toutes les autres; mais il n'est pas moins nécessaire à l'existence nationale que les différents pouvoirs de l'État aient la même origine, suivent les mêmes principes et agissent dans la même sphère, en un mot, qu'ils soient corrélatifs et homogènes. Personne, j'imagine, n'a jamais pensé à faire juger par des tribunaux étrangers les délits commis en France, afin d'être plus sûr de l'impartialité des magistrats.

Les Américains ne forment qu'un seul peuple, par rapport à leur gouvernement fédéral; mais, au milieu de ce peuple, on a laissé subsister des corps politiques dépendant du gouvernement national en quelques points, indépendants sur tous les autres; qui ont leur origine particulière, leurs doctrines propres et leurs moyens spéciaux d'agir. Confier l'exécution des lois de l'Union aux tribunaux institués par ces corps politiques, c'était livrer la nation à des juges étrangers.

Bien plus, chaque État n'est pas seulement un étranger par rapport à l'Union, c'est encore un adversaire de tous les jours, puisque la souveraineté de l'Union ne saurait perdre qu'au profit de celle des États.

En faisant appliquer les lois de l'Union par les tribunaux des États particuliers, on livrait donc la nation, non seulement à des juges étrangers, mais encore à des juges partiaux.

D'ailleurs ce n'était pas leur caractère seul qui rendait les tribunaux des États incapables de servir dans un but national; c'était surtout leur nombre.

Au moment où la constitution fédérale a été formée, il se trouvait déjà aux États-Unis treize cours de justice jugeant sans appel. On en compte vingt-quatre aujourd'hui. Comment admettre qu'un État puisse subsister, lorsque ses lois fondamentales peuvent être interprétées et appliquées de vingt-quatre manières différentes à la fois! Un pareil système est aussi contraire à la raison qu'aux leçons de l'expérience.

Les législateurs de l'Amérique convinrent donc de créer un pouvoir judiciaire fédéral, pour appliquer les lois de l'Union, et décider certaines questions d'intérêt général, qui furent définies d'avance avec soin.

Toute la puissance judiciaire de l'Union fut concentrée dans un seul tribunal, appelé la cour suprême des États-Unis. Mais pour faciliter l'expédition des affaires, on lui adjoignit des tribunaux inférieurs, chargés de juger souverainement les causes peu importantes, ou de statuer, en première instance, sur des contestations plus graves. Les membres de la cour suprême ne furent pas élus par le peuple ou la législature; le président des États-Unis dut les choisir après avoir pris l'avis du sénat.

Il était assez facile de proclamer en principe l'établissement d'une justice fédérale, mais les difficultés naissaient en foule dès qu'il s'agissait de fixer ses attributions.

MANIÈRE DE FIXER LA COMPÉTENCE DES TRIBUNAUX FÉDÉRAUX.

Difficulté de fixer la compétence des divers tribunaux dans les confédérations. — Les tribunaux de l'Union obtinrent le droit de fixer leur propre compétence. — Pourquoi cette règle attaque la portion de souveraineté que les États particuliers s'étaient réservée. — La souveraineté de ces États restreinte par les lois et par l'interprétation des lois. — Les États particuliers courent ainsi un danger plus apparent que réel.

Une première question se présentait: la constitution des États-Unis, mettant en regard deux souverainetés distinctes, représentées, quant à la justice, par deux ordres de tribunaux différents, quelque soin qu'on prît d'établir la juridiction de chacun de ces deux ordres de tribunaux, on ne pouvait empêcher qu'il n'y eût de fréquentes collisions entre eux. Or, dans ce cas, à qui devait appartenir le droit d'établir la compétence?

Chez les peuples qui ne forment qu'une seule et même société politique, lorsqu'une question de compétence s'élève entre deux tribunaux, elle est portée en général devant un troisième qui sert d'arbitre.

Ceci se fait sans peine, parce que, chez ces peuples, les questions de compétence judiciaire n'ont aucun rapport avec les questions de souveraineté nationale.

Mais, au-dessus de la cour supérieure d'un État particulier et de la cour supérieure des États-Unis, il était impossible d'établir un tribunal quelconque qui ne fût ni l'un ni l'autre.

Il fallait donc nécessairement donner à l'une des deux cours le droit de juger dans sa propre cause, et de prendre ou de retenir la connaissance de l'affaire qu'on lui contestait. On ne pouvait accorder ce privilége aux diverses cours des États; c'eût été détruire la souveraineté de l'Union en fait après l'avoir établie en droit; car l'interprétation de la constitution eût bientôt rendu aux États particuliers la portion d'indépendance que les termes de la constitution leur ôtaient.

En créant un tribunal fédéral, on avait voulu enlever aux cours des États le droit de trancher, chacun à sa manière, des questions d'intérêt national, et parvenir ainsi à former un corps de jurisprudence uniforme pour l'interprétation des lois de l'Union. Le but n'aurait point été atteint si les cours des États particuliers, tout en s'abstenant de juger les procès comme fédéraux, avaient pu les juger en prétendant qu'ils n'étaient pas fédéraux.

Ce fut là le coup le plus dangereux porté à la souveraineté des États. Elle se trouva ainsi restreinte, non seulement par les lois, mais encore par l'interprétation des lois; par une borne connue et par une autre qui ne l'était point; par une règle fixe et par une règle arbitraire. La constitution avait posé, il est vrai, des limites précises à la souveraineté fédérale; mais chaque fois que cette souveraineté est en concurrence avec celle des États, un tribunal fédéral doit prononcer.

Du reste, les dangers dont cette manière de procéder semblait menacer la souveraineté des États, n'étaient pas aussi grands en réalité qu'ils paraissaient l'être.

Nous verrons plus loin qu'en Amérique la force réelle réside dans les gouvernements provinciaux, plus que dans le gouvernement fédéral. Les juges fédéraux sentent la faiblesse relative du pouvoir au nom duquel ils agissent, et ils sont plus près d'abandonner un droit de juridiction dans des cas où la loi le leur donne, que portés à le réclamer illégalement.

DIFFÉRENTS CAS DE JURIDICTION.

La manière et la personne, bases de la juridiction fédérale. — Procès faits à des ambassadeurs. — à l'Union. — à un État particulier. — Par qui jugés. — Procès qui naissent des lois de l'Union. — Pourquoi jugés par les tribunaux fédéraux. — Procès relatifs à l'inexécution des contrats jugés par la justice fédérale. — Conséquence de ceci.

Après avoir reconnu le moyen de fixer la compétence fédérale, les législateurs de l'Union déterminèrent les cas de juridiction sur lesquels elle devait s'exercer.

On admit qu'il y avait certains plaideurs qui ne pouvaient être jugés que par les cours fédérales, quel que fût d'ailleurs l'objet du procès.

On établit ensuite qu'il y avait certains procès qui ne pouvaient être décidés que par ces mêmes cours, quelle que fût d'ailleurs la qualité des plaideurs.

La personne et la matière devinrent donc les deux bases de la compétence fédérale.

Les ambassadeurs représentent les nations amies de l'Union; tout ce qui intéresse les ambassadeurs intéresse en quelque sorte l'Union entière. Lorsqu'un ambassadeur est partie dans un procès, le procès devient une affaire qui touche au bien-être de la nation; il est naturel que ce soit un tribunal fédéral qui prononce.

L'Union elle-même peut avoir des procès: dans ce cas, il eût été contraire à la raison, ainsi qu'à l'usage des nations, d'en appeler au jugement des tribunaux représentant une autre souveraineté que la sienne. C'est aux cours fédérales seules à prononcer.

Lorsque deux individus, appartenant à deux États différents, ont un procès, on ne peut, sans inconvénient, les faire juger par les tribunaux de l'un des deux États. Il est plus sûr de choisir un tribunal qui ne puisse exciter les soupçons d'aucune des parties, et le tribunal qui se présente tout naturellement, c'est celui de l'Union.

La raison est facile à indiquer: presque toutes ces questions rentrent dans l'appréciation du droit des gens. Sous ce rapport, elles intéressent essentiellement l'Union entière vis-à-vis des étrangers. D'ailleurs, la mer n'étant point renfermée dans une circonscription judiciaire plutôt que dans une autre, il n'y a que la justice nationale qui puisse avoir un titre à connaître des procès qui ont une origine maritime.

La constitution a renfermé dans une seule catégorie presque tous les procès qui, par leur nature, doivent ressortir des cours fédérales.

La règle qu'elle indique à cet égard est simple, mais elle comprend à elle seule un vaste système d'idées et une multitude de faits.

Les cours fédérales, dit-elle, devront juger tous les procès qui prendront naissance dans les lois des États-Unis.

Deux exemples feront parfaitement comprendre la pensée du législateur.

La constitution interdit aux États le droit de faire des lois sur la circulation de l'argent; malgré cette prohibition, un État fait une loi semblable. Les parties intéressées refusent d'obéir, attendu qu'elle est contraire à la constitution. C'est devant un tribunal fédéral qu'il faut aller, parce que le moyen d'attaque est pris dans les lois des États-Unis.

Le congrès établit un droit d'importation. Des difficultés s'élèvent sur la perception de ce droit. C'est encore devant les tribunaux fédéraux qu'il faut se présenter, parce que la cause du procès est dans l'interprétation d'une loi des États-Unis.

Cette règle est parfaitement d'accord avec les bases adoptées pour la constitution fédérale.

Or, depuis l'origine des sociétés, on est d'accord sur ce point: que chaque peuple a le droit de faire juger par ses tribunaux toutes les questions qui se rapportent à l'exécution de ses propres lois. Mais on répond: L'Union est dans cette position singulière qu'elle ne forme un peuple que relativement à certains objets; pour tous les autres elle n'est rien. Qu'en résulte-t-il? C'est que, du moins pour toutes les lois qui se rapportent à ces objets, elle a les droits qu'on accorderait à une souveraineté complète. Le point réel de la difficulté est de savoir quels sont ces objets. Ce point tranché (et nous avons vu plus haut, en traitant de la compétence, comment il l'avait été), il n'y a plus, à vrai dire, de questions; car une fois qu'on a établi qu'un procès était fédéral, c'est-à-dire rentrait dans la part de souveraineté réservée à l'Union par la constitution, il s'ensuivait naturellement qu'un tribunal fédéral devait seul prononcer.

Toutes les fois donc qu'on veut attaquer les lois des États-Unis, ou les invoquer pour se défendre, c'est aux tribunaux fédéraux qu'il faut s'adresser.

Ainsi, la juridiction des tribunaux de l'Union s'étend ou se resserre suivant que la souveraineté de l'Union se resserre ou s'étend elle-même.

Nous avons vu que le but principal des législateurs de 1789 avait été de diviser la souveraineté en deux parts distinctes. Dans l'une, ils placèrent la direction de tous les intérêts généraux de l'Union, dans l'autre, la direction de tous les intérêts spéciaux à quelques unes de ses parties.

Leur principal soin fut d'armer le gouvernement fédéral d'assez de pouvoirs pour qu'il pût, dans sa sphère, se défendre contre les empiétements des États particuliers.

Quant à ceux-ci, on adopta comme principe général de les laisser libres dans la leur. Le gouvernement central ne peut ni les diriger, ni même y inspecter leur conduite.

J'ai indiqué au chapitre de la division des pouvoirs que ce dernier principe n'avait pas toujours été respecté. Il y a certaines lois qu'un État particulier ne peut faire, quoiqu'elles n'intéressent en apparence que lui seul.

Lorsqu'un État de l'Union rend une loi de cette nature, les citoyens qui sont lésés par l'exécution de cette loi peuvent en appeler aux cours fédérales.

Ainsi, la juridiction des cours fédérales s'étend non seulement à tous les procès qui prennent leur source dans les lois de l'Union, mais encore à tous ceux qui naissent dans les lois que les États particuliers ont faites contrairement à la constitution.

On interdit aux États de promulguer des lois rétroactives en matière criminelle; l'homme qui est condamné en vertu d'une loi de cette espèce peut en appeler à la justice fédérale.

Cette disposition me paraît attaquer plus profondément que tout le reste la souveraineté des États.

Les droits accordés au gouvernement fédéral, dans des buts évidemment nationaux, sont définis et faciles à comprendre. Ceux que lui concède indirectement l'article que je viens de citer ne tombent pas facilement sous le sens, et leurs limites ne sont pas nettement tracées. Il y a en effet une multitude de lois politiques qui réagissent sur l'existence des contrats, et qui pourraient ainsi fournir matière à un empiétement du pouvoir central.

MANIÈRE DE PROCÉDER DES TRIBUNAUX FÉDÉRAUX.

Faiblesse naturelle de la justice dans les confédérations. — Efforts que doivent faire les législateurs pour ne placer, autant que possible, que des individus isolés, et non des États, en face des tribunaux fédéraux. — Comment les Américains y sont parvenus. — Action directe des tribunaux fédéraux sur les simples particuliers. — Attaque indirecte contre les États qui violent les lois de l'Union. — L'arrêt de la justice fédérale ne détruit pas la loi provinciale, il l'énerve.

J'ai fait connaître quels étaient les droits des cours fédérales; il n'importe pas moins de savoir comment elles les exercent.

La force irrésistible de la justice, dans les pays où la souveraineté n'est point partagée, vient de ce que les tribunaux, dans ces pays, représentent la nation tout entière en lutte avec le seul individu que l'arrêt a frappé. À l'idée du droit se joint l'idée de la force qui appuie le droit.

Mais dans les pays où la souveraineté est divisée, il n'en est pas toujours ainsi. La justice y trouve le plus souvent en face d'elle, non un individu isolé, mais une fraction de la nation. Sa puissance morale et sa force matérielle en deviennent moins grandes.

Dans les États fédéraux, la justice est donc naturellement plus faible et le justiciable plus fort.

Le législateur, dans les confédérations, doit travailler sans cesse à donner aux tribunaux une place analogue à celle qu'ils occupent chez les peuples qui n'ont pas partagé la souveraineté; en d'autres termes, ses plus constants efforts doivent tendre à ce que la justice fédérale représente la nation, et le justiciable un intérêt particulier.

Un gouvernement, de quelque nature qu'il soit, a besoin d'agir sur les gouvernés, pour les forcer à lui rendre ce qui lui est dû; il a besoin d'agir contre eux pour se défendre de leurs attaques.

Quant à l'action directe du gouvernement sur les gouvernés, pour les forcer d'obéir aux lois, la constitution des États-Unis fit en sorte (et ce fut là son chef-d'œuvre) que les cours fédérales, agissant au nom de ces lois, n'eussent jamais affaire qu'à des individus. En effet, comme on avait déclaré que la confédération ne formait qu'un seul et même peuple dans le cercle tracé par la constitution, il en résultait que le gouvernement créé par cette constitution et agissant dans ses limites, était revêtu de tous les droits d'un gouvernement national, dont le principal est de faire parvenir ses injonctions sans intermédiaire jusqu'au simple citoyen. Lors donc que l'Union ordonna la levée d'un impôt, par exemple, ce ne fut point aux États qu'elle dut s'adresser pour le percevoir, mais à chaque citoyen américain, suivant sa cote. La justice fédérale, à son tour, chargée d'assurer l'exécution de cette loi de l'Union, eut à condamner, non l'État récalcitrant, mais le contribuable. Comme la justice des autres peuples, elle ne trouva vis-à-vis d'elle qu'un individu.

Remarquez qu'ici l'Union a choisi elle-même son adversaire. Elle l'a choisi faible; il est tout naturel qu'il succombe.

On conçoit que dans le cas que je viens de supposer, l'Union aurait pu citer l'État devant un tribunal fédéral, qui eût déclaré la loi nulle; c'eût été suivre la marche la plus naturelle des idées. Mais, de cette manière, la justice fédérale se serait trouvée directement en face d'un État, ce qu'on voulait, autant que possible, éviter.

Les Américains ont pensé qu'il était presque impossible qu'une loi nouvelle ne lésât pas dans son exécution quelque intérêt particulier.

C'est sur cet intérêt particulier que les auteurs de la constitution fédérale se reposent pour attaquer la mesure législative dont l'Union peut avoir à se plaindre. C'est à lui qu'ils offrent un abri.

Restait enfin une dernière hypothèse:

Chaque État formait une corporation qui avait une existence et des droits civils à part; conséquemment, il pouvait actionner ou être actionné devant les tribunaux. Un État pouvait, par exemple, poursuivre en justice un autre État.

Dans ce cas, il ne s'agissait plus pour l'Union d'attaquer une loi provinciale, mais de juger un procès dans lequel un État était partie. C'était un procès comme un autre; la qualité seule des plaideurs était différente. Ici le danger signalé au commencement de ce chapitre existe encore; mais cette fois on ne saurait l'éviter; il est inhérent à l'essence même des constitutions fédérales, dont le résultat sera toujours de créer au sein de la nation des particuliers assez puissants pour que la justice s'exerce contre eux avec peine.

RANG ÉLEVÉ QU'OCCUPE LA COUR SUPRÊME PARMI LES GRANDS POUVOIRS DE L'ÉTAT.

Aucun peuple n'a constitué un aussi grand pouvoir judiciaire que les Américains. — Étendue de ses attributions. — Son influence politique. — La paix et l'existence même de l'Union dépendent de la sagesse des sept juges fédéraux.

Quand, après avoir examiné en détail l'organisation de la cour suprême, on arrive à considérer dans leur ensemble les attributions qui lui ont été données, on découvre sans peine que jamais un plus immense pouvoir judiciaire n'a été constitué chez aucun peuple.

La cour suprême est placée plus haut qu'aucun tribunal connu, et par la nature de ses droits et par l'espèce de ses justiciables.

Chez toutes les nations policées de l'Europe, le gouvernement a toujours montré une grande répugnance à laisser la justice ordinaire trancher des questions qui l'intéressaient lui-même. Cette répugnance est naturellement plus grande lorsque le gouvernement est plus absolu. À mesure, au contraire, que la liberté augmente, le cercle des attributions des tribunaux va toujours en s'élargissant; mais aucune des nations européennes n'a encore pensé que toute question judiciaire, quelle qu'en fût l'origine, pût être abandonnée aux juges du droit commun.

En Amérique, on a mis cette théorie en pratique. La cour suprême des États-Unis est le seul et unique tribunal de la nation.

Elle est chargée de l'interprétation des lois et de celle des traités; les questions relatives au commerce maritime, et toutes celles en général qui se rattachent au droit des gens, sont de sa compétence exclusive. On peut même dire que ses attributions sont presque entièrement politiques, quoique sa constitution soit entièrement judiciaire. Son unique but est de faire exécuter les lois de l'Union, et l'Union ne règle que les rapports du gouvernement avec les gouvernés, et de la nation avec les étrangers; les rapports des citoyens entre eux sont presque tous régis par la souveraineté des États.

À cette première cause d'importance, il faut en ajouter une autre plus grande encore. Chez les nations de l'Europe, les tribunaux n'ont que des particuliers pour justiciables; mais on peut dire que la cour suprême des États-Unis fait comparaître des souverains à sa barre. Lorsque l'huissier, s'avançant sur les degrés du tribunal, vient à prononcer ce peu de mots: «L'État de New-York contre celui de l'Ohio,» on sent qu'on n'est point là dans l'enceinte d'une cour de justice ordinaire. Et quand on songe que l'un de ces plaideurs représente un million d'hommes, et l'autre deux millions, on s'étonne de la responsabilité qui pèse sur les sept juges dont l'arrêt va réjouir ou attrister un si grand nombre de leurs concitoyens.

Dans les mains des sept juges fédéraux reposent incessamment la paix, la prospérité, l'existence même de l'Union. Sans eux, la constitution est une œuvre morte; c'est à eux qu'en appelle le pouvoir exécutif pour résister aux empiétements du corps législatif; la législature, pour se défendre des entreprises du pouvoir exécutif; l'Union, pour se faire obéir des États; les États, pour repousser les prétentions exagérées de l'Union; l'intérêt public contre l'intérêt privé; l'esprit de conservation contre l'instabilité démocratique. Leur pouvoir est immense; mais c'est un pouvoir d'opinion. Ils sont tout-puissants tant que le peuple consent à obéir à la loi; ils ne peuvent rien dès qu'il la méprise. Or, la puissance d'opinion est celle dont il est le plus difficile de faire usage, parce qu'il est impossible de dire exactement où sont ses limites. Il est souvent aussi dangereux de rester en deçà que de les dépasser.

Les juges fédéraux ne doivent donc pas seulement être de bons citoyens, des hommes instruits et probes, qualités nécessaires à tous magistrats, il faut encore trouver en eux des hommes d'État; il faut qu'ils sachent discerner l'esprit de leur temps, affronter les obstacles qu'on peut vaincre, et se détourner du courant lorsque le flot menace d'emporter avec eux-mêmes la souveraineté de l'Union et l'obéissance due à ses lois.

Le président peut faillir sans que l'État souffre, parce que le président n'a qu'un pouvoir borné. Le congrès peut errer sans que l'Union périsse, parce qu'au-dessus du congrès réside le corps électoral qui peut en changer l'esprit en changeant ses membres.

Mais si la cour suprême venait jamais à être composée d'hommes imprudents ou corrompus, la confédération aurait à craindre l'anarchie ou la guerre civile.

Du reste, qu'on ne s'y trompe point, la cause originaire du danger n'est point dans la constitution du tribunal, mais dans la nature même des gouvernements fédéraux. Nous avons vu que nulle part il n'est plus nécessaire de constituer fortement le pouvoir judiciaire que chez les peuples confédérés, parce que nulle part les existences individuelles, qui peuvent lutter contre le corps social, ne sont plus grandes et mieux en état de résister à l'emploi de la force matérielle du gouvernement.

Or, plus il est nécessaire qu'un pouvoir soit fort, plus il faut lui donner d'étendue et d'indépendance. Plus un pouvoir est étendu et indépendant, et plus l'abus qu'on en peut faire est dangereux. L'origine du mal n'est donc point dans la constitution de ce pouvoir, mais dans la constitution même de l'État qui nécessite l'existence d'un pareil pouvoir.

EN QUOI LA CONSTITUTION FÉDÉRALE EST SUPÉRIEURE À LA CONSTITUTION DES ÉTATS.

Comment on peut comparer la constitution de l'Union à celle des États particuliers. — On doit particulièrement attribuer à la sagesse des législateurs fédéraux la supériorité de la constitution de l'Union. — La législature de l'Union moins dépendante du peuple que celle des États. — Le pouvoir exécutif plus libre dans sa sphère. — Le pouvoir judiciaire moins assujetti aux volontés de la majorité. — Conséquences pratiques de ceci. — Les législateurs fédéraux ont atténué les dangers inhérents au gouvernement de la démocratie; les législateurs des États ont accru ces dangers.

La constitution fédérale diffère essentiellement de la constitution des États par le but qu'elle se propose, mais elle s'en rapproche beaucoup quant aux moyens d'atteindre ce but. L'objet du gouvernement est différent, mais les formes du gouvernement sont les mêmes. Sous ce point de vue spécial, on peut utilement les comparer.

Je pense que la constitution fédérale est supérieure à toutes les constitutions d'État. Cette supériorité tient à plusieurs causes.

La constitution actuelle de l'Union n'a été formée que postérieurement à celles de la plupart des États; on a donc pu profiter de l'expérience acquise.

On se convaincra toutefois que cette cause n'est que secondaire, si l'on songe que, depuis l'établissement de la constitution fédérale, la confédération américaine s'est accrue de onze nouveaux États, et que ceux-ci ont presque toujours exagéré plutôt qu'atténué les défauts existants dans les constitutions de leurs devanciers.

La grande cause de la supériorité de la constitution fédérale est dans le caractère même des législateurs.

À l'époque où elle fut formée, la ruine de la confédération paraissait imminente; elle était pour ainsi dire présente à tous les yeux. Dans cette extrémité le peuple choisit, non pas peut-être les hommes qu'il aimait le mieux, mais ceux qu'il estimait le plus.

J'ai déjà fait observer plus haut que les législateurs de l'Union avaient presque tous été remarquables par leurs lumières, plus remarquables encore par leur patriotisme.

La plupart des constitutions d'État ne donnent au mandat de la chambre des représentants qu'un an de durée, et deux à celui du sénat. De telle sorte que les membres du corps législatif sont liés sans cesse, et de la manière la plus étroite, aux moindres désirs de leurs constituants.

Les législateurs de l'Union pensèrent que cette extrême dépendance de la législature dénaturait les principaux effets du système représentatif, en plaçant dans le peuple lui-même non seulement l'origine des pouvoirs, mais encore le gouvernement.

Ils accrurent la durée du mandat électoral pour laisser au député un plus grand emploi de son libre arbitre.

La constitution fédérale, comme les différentes constitutions d'États, divisa le corps législatif en deux branches.

Mais, dans les États, on composa ces deux parties de la législature des mêmes éléments et suivant le même mode d'élection. Il en résulta que les passions et les volontés de la majorité se firent jour avec la même facilité, et trouvèrent aussi rapidement un organe et un instrument dans l'une que dans l'autre chambre. Ce qui donna un caractère violent et précipité à la formation des lois.

La constitution fédérale fit aussi sortir les deux chambres des votes du peuple; mais elle varia les conditions d'éligibilité et le mode de l'élection; afin que si, comme chez certaines nations, l'une des deux branches de la législature ne représentait pas des intérêts différents de l'autre, elle représentât au moins une sagesse supérieure.

Il fallut avoir atteint un âge mûr pour être sénateur, et ce fut une assemblée déjà choisie elle-même et peu nombreuse qui fut chargée d'élire.

Les démocraties sont naturellement portées à concentrer toute la force sociale dans les mains du corps législatif. Celui-ci étant le pouvoir qui émane le plus directement du peuple, est aussi celui qui participe le plus de sa toute-puissance.

On remarque donc en lui une tendance habituelle qui le porte à réunir toute espèce d'autorité dans son sein.

Cette concentration des pouvoirs, en même temps qu'elle nuit singulièrement à la bonne conduite des affaires, fonde le despotisme de la majorité.

Les législateurs des États se sont fréquemment abandonnés à ces instincts de la démocratie; ceux de l'Union ont toujours courageusement lutté contre eux.

Dans les États, le pouvoir exécutif est remis aux mains d'un magistrat placé en apparence à côté de la législature, mais qui, en réalité, n'est qu'un agent aveugle et un instrument passif de ses volontés. Où puiserait-il sa force? Dans la durée des fonctions? Il n'est en général nommé que pour une année. Dans ses prérogatives? Il n'en a point pour ainsi dire. La législature peut le réduire à l'impuissance, en chargeant de l'exécution de ses lois des commissions spéciales prises dans son sein. Si elle le voulait, elle pourrait en quelque sorte l'annuler en lui retranchant son traitement.

La constitution fédérale a concentré tous les droits du pouvoir exécutif, comme toute sa responsabilité, sur un seul homme. Elle a donné au président quatre ans d'existence; elle lui a assuré, pendant toute la durée de sa magistrature, la jouissance de son traitement; elle lui a composé une clientèle, et l'a armé d'un véto suspensif. En un mot, après avoir soigneusement tracé la sphère du pouvoir exécutif, elle a cherché à lui donner autant que possible, dans cette sphère, une position forte et libre.

Le pouvoir judiciaire est de tous les pouvoirs celui qui, dans les constitutions d'État, est resté le moins dépendant de la puissance législative.

Toutefois, dans tous les États, la législature est demeurée maîtresse de fixer les émoluments des juges, ce qui soumet nécessairement ces derniers à son influence immédiate.

Dans certains États, les juges ne sont nommés que pour un temps, ce qui leur ôte encore une grande partie de leur force et de leur liberté.

Dans d'autres, on voit les pouvoirs législatifs et judiciaires entièrement confondus. Le sénat de New-York, par exemple, forme pour certains procès le tribunal supérieur de l'État.

La constitution fédérale a pris soin, au contraire, de séparer le pouvoir judiciaire de tous les autres. Elle a de plus rendu les juges indépendants, en déclarant leur traitement fixe et leurs fonctions irrévocables.

Les conséquences pratiques de ces différences sont faciles à apercevoir. Il est évident, pour tout observateur attentif, que les affaires de l'Union sont infiniment mieux conduites que les affaires particulières d'aucun État.

Le gouvernement fédéral est plus juste et plus modéré dans sa marche que celui des États. Il y a plus de sagesse dans ses vues, plus de durée et de combinaison savante dans ses projets, plus d'habileté, de suite et de fermeté dans l'exécution de ses mesures.

Peu de mots suffisent pour résumer ce chapitre.

Deux dangers principaux menacent l'existence des démocraties:

L'asservissement complet du pouvoir législatif aux volontés du corps électoral.

La concentration, dans le pouvoir législatif, de tous les autres pouvoirs du gouvernement.

Les législateurs des États ont favorisé le développement de ces dangers. Les législateurs de l'Union ont fait ce qu'ils ont pu pour les rendre moins redoutables.

CE QUI DISTINGUE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE DES ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE DE TOUTES LES AUTRES CONSTITUTIONS FÉDÉRALES.

La confédération américaine ressemble en apparence à toutes les autres confédérations. — Cependant ses effets sont différents. — D'où vient cela? — En quoi cette confédération s'éloigne de toutes les autres. — Le gouvernement américain n'est point un gouvernement fédéral, mais un gouvernement national incomplet.

Les États-Unis d'Amérique n'ont pas donné le premier et unique exemple d'une confédération. Sans parler de l'antiquité, l'Europe moderne en a fourni plusieurs. La Suisse, l'Empire germanique, la république des Pays-Bas, ont été ou sont encore des confédérations.

Quand on étudie les constitutions de ces différents pays, on remarque avec surprise que les pouvoirs conférés par elles au gouvernement fédéral sont à peu près les mêmes que ceux accordés par la constitution américaine au gouvernement des États-Unis. Comme cette dernière, elle donne à la puissance centrale le droit de faire la paix et la guerre, le droit de lever les hommes et l'argent, de pourvoir aux besoins généraux et de régler les intérêts communs de la nation.

Cependant le gouvernement fédéral, chez ces différents peuples, est presque toujours resté débile et impuissant, tandis que celui de l'Union conduit les affaires avec vigueur et facilité.

Il y a plus, la première Union américaine n'a pas pu subsister, à cause de l'excessive faiblesse de son gouvernement, et pourtant ce gouvernement si faible avait reçu des droits aussi étendus que le gouvernement fédéral de nos jours. On peut même dire qu'à certains égards ses priviléges étaient plus grands.

Il se trouve donc dans la constitution actuelle des États-Unis quelques principes nouveaux qui ne frappent point d'abord, mais dont l'influence se fait profondément sentir.

Cette constitution, qu'à la première vue on est tenté de confondre avec les constitutions fédérales qui l'ont précédée, repose en effet sur une théorie entièrement nouvelle, et qui doit marquer comme une grande découverte dans la science politique de nos jours.

Dans toutes les confédérations qui ont précédé la confédération américaine de 1789, les peuples qui s'alliaient dans un but commun consentaient à obéir aux injonctions d'un gouvernement fédéral; mais ils gardaient le droit d'ordonner et de surveiller chez eux l'exécution des lois de l'Union.

Les États américains qui s'unirent en 1789 ont non seulement consenti à ce que le gouvernement fédéral leur dictât des lois, mais encore à ce qu'il fît exécuter lui-même ses lois.

Dans les deux cas le droit est le même, l'exercice seul du droit est différent. Mais cette seule différence produit d'immenses résultats.

Dans toutes les confédérations qui ont précédé l'Union américaine de nos jours, le gouvernement fédéral, afin de pourvoir à ses besoins, s'adressait aux gouvernements particuliers. Dans le cas où la mesure prescrite déplaisait à l'un d'eux, ce dernier pouvait toujours se soustraire à la nécessité d'obéir. S'il était fort, il en appelait aux armes; s'il était faible, il tolérait la résistance aux lois de l'Union devenues les siennes, prétextait l'impuissance, et recourait à la force d'inertie.

En Amérique, l'Union a pour gouvernés, non des États, mais de simples citoyens. Quand elle veut lever une taxe, elle ne s'adresse pas au gouvernement du Massachusetts, mais à chaque habitant du Massachusetts. Les anciens gouvernements fédéraux avaient en face d'eux des peuples, celui de l'Union a des individus. Il n'emprunte point sa force, mais il la puise en lui-même. Il a ses administrateurs à lui, ses tribunaux, ses officiers de justice et son armée.

Sans doute l'esprit national, les passions collectives, les préjugés provinciaux de chaque État, tendent encore singulièrement à diminuer l'étendue du pouvoir fédéral ainsi constitué, et à créer des centres de résistance à ses volontés; restreint dans sa souveraineté, il ne saurait être aussi fort que celui qui la possède tout entière; mais c'est là un mal inhérent au système fédératif.

En Amérique, chaque État a beaucoup moins d'occasions et de tentations de résister; et si la pensée lui en vient, il ne peut la mettre à exécution qu'en violant ouvertement les lois de l'Union, en interrompant le cours ordinaire de la justice, en levant l'étendard de la révolte; il lui faut, en un mot, prendre tout d'un coup un parti extrême, ce que les hommes hésitent long-temps à faire.

Dans les anciennes confédérations, les droits accordés à l'Union étaient pour elle des causes de guerres et non de puissance, puisque ces droits multipliaient ses exigences, sans augmenter ses moyens de se faire obéir. Aussi a-t-on presque toujours vu la faiblesse réelle des gouvernements fédéraux croître en raison directe de leur pouvoir nominal.

Il n'en est pas ainsi dans l'Union américaine; comme la plupart des gouvernements ordinaires, le gouvernement fédéral peut faire tout ce qu'on lui donne le droit d'exécuter.