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CHAPITRE IV. DU PRINCIPE DE LA SOUVERAINETÉ DU PEUPLE EN AMÉRIQUE.

Il domine toute la société américaine. — Application que les Américains faisaient déjà de ce principe avant leur révolution. — Développement que lui a donné cette révolution. — Abaissement graduel et irrésistible du cens.

Lorsqu'on veut parler des lois politiques des États-Unis, c'est toujours par le dogme de la souveraineté du peuple qu'il faut commencer.

Le principe de la souveraineté du peuple, qui se trouve toujours plus ou moins au fond de presque toutes les institutions humaines, y demeure d'ordinaire comme enseveli. On lui obéit sans le reconnaître, ou si parfois il arrive de le produire un moment au grand jour, on se hâte bientôt de le replonger dans les ténèbres du sanctuaire.

La volonté nationale est un des mots dont les intrigants de tous les temps et les despotes de tous les âges ont le plus largement abusé. Les uns en ont vu l'expression dans les suffrages achetés de quelques agents du pouvoir; d'autres dans les votes d'une minorité intéressée ou craintive; il y en a même qui l'ont découverte toute formulée dans le silence des peuples, et qui ont pensé que du fait de l'obéissance naissait pour eux le droit du commandement.

En Amérique, le principe de la souveraineté du peuple n'est point caché ou stérile comme chez certaines nations; il est reconnu par les mœurs, proclamé par les lois; il s'étend avec liberté, et atteint sans obstacles ses dernières conséquences.

S'il est un seul pays au monde où l'on puisse espérer apprécier à sa juste valeur le dogme de la souveraineté du peuple, l'étudier dans son application aux affaires de la société, et juger ses avantages et ses dangers, ce pays-là est assurément l'Amérique.

J'ai dit précédemment que, dès l'origine, le principe de la souveraineté du peuple avait été le principe générateur de la plupart des colonies anglaises d'Amérique.

Il s'en fallut de beaucoup cependant qu'il dominât alors le gouvernement de la société comme il le fait de nos jours.

Deux obstacles, l'un extérieur, l'autre intérieur retardaient sa marche envahissante.

Il ne pouvait se faire jour ostensiblement au sein des lois, puisque les colonies étaient encore contraintes d'obéir à la métropole; il était donc réduit à se cacher dans les assemblées provinciales et surtout dans la commune. Là il s'étendait en secret.

La société américaine d'alors n'était point encore préparée à l'adopter dans toutes ses conséquences. Les lumières dans la Nouvelle-Angleterre, les richesses au sud de l'Hudson, exercèrent long-temps, comme je l'ai fait voir dans le chapitre qui précède, une sorte d'influence aristocratique qui tendait à resserrer en peu de mains l'exercice des pouvoirs sociaux. Il s'en fallait encore beaucoup que tous les fonctionnaires publics fussent électifs et tous les citoyens électeurs. Le droit électoral était partout renfermé dans de certaines limites, et subordonné à l'existence d'un cens. Ce cens était très faible au Nord, plus considérable au Midi.

La révolution d'Amérique éclata. Le dogme de la souveraineté du peuple sortit de la commune, et s'empara du gouvernement; toutes les classes se compromirent pour sa cause; on combattit, et on triompha en son nom; il devint la loi des lois.

Un changement presque aussi rapide s'effectua dans l'intérieur de la société. La loi des successions acheva de briser les influences locales.

Au moment où cet effet des lois et de la révolution commença à se révéler à tous les yeux, la victoire avait déjà irrévocablement prononcé en faveur de la démocratie. Le pouvoir était, par le fait, entre ses mains. Il n'était même plus permis de lutter contre elle. Les hautes classes se soumirent donc sans murmure et sans combat à un mal désormais inévitable. Il leur arriva ce qui arrive d'ordinaire aux puissances qui tombent: l'égoïsme individuel s'empara de leurs membres; comme on ne pouvait plus arracher la force des mains du peuple, et qu'on ne détestait point assez la multitude pour prendre plaisir à la braver, on ne songea plus à gagner sa bienveillance à tout prix. Les lois les plus démocratiques furent donc votées à l'envi par les hommes dont elles froissaient le plus les intérêts. De cette manière, les hautes classes n'excitèrent point contre elles les passions populaires; mais elles hâtèrent elles-mêmes le triomphe de l'ordre nouveau. Ainsi, chose singulière! on vit l'élan démocratique d'autant plus irrésistible dans les États où l'aristocratie avait le plus de racines.

Lorsqu'un peuple commence à toucher au cens électoral, on peut prévoir qu'il arrivera, dans un délai plus ou moins long, à le faire disparaître complétement. C'est là l'une des règles les plus invariables qui régissent les sociétés. À mesure qu'on recule la limite des droits électoraux, on sent le besoin de la reculer davantage; car, après chaque concession nouvelle, les forces de la démocratie augmentent, et ses exigences croissent avec son nouveau pouvoir. L'ambition de ceux qu'on laisse au-dessous du cens s'irrite en proportion du grand nombre de ceux qui se trouvent au-dessus. L'exception devient enfin la règle; les concessions se succèdent sans relâche, et l'on ne s'arrête plus que quand on est arrivé au suffrage universel.

De nos jours le principe de la souveraineté du peuple a pris aux États-Unis tous les développements pratiques que l'imagination puisse concevoir. Il s'est dégagé de toutes les fictions dont on a pris soin de l'environner ailleurs; on le voit se revêtir successivement de toutes les formes, suivant la nécessité des cas. Tantôt le peuple en corps fait les lois comme à Athènes; tantôt des députés, que le vote universel a créés, le représentent et agissent en son nom sous sa surveillance presque immédiate.

Il y a des pays où un pouvoir, en quelque sorte extérieur au corps social, agit sur lui et le force de marcher dans une certaine voie.

Il y en a d'autres où la force est divisée, étant tout à la fois placée dans la société et hors d'elle. Rien de semblable ne se voit aux États-Unis; la société y agit par elle-même et sur elle-même. Il n'existe de puissance que dans son sein; on ne rencontre même presque personne qui ose concevoir et surtout exprimer l'idée d'en chercher ailleurs. Le peuple participe à la composition des lois par le choix des législateurs, à leur application par l'élection des agents du pouvoir exécutif; on peut dire qu'il gouverne lui-même, tant la part laissée à l'administration est faible et restreinte, tant celle-ci se ressent de son origine populaire et obéit à la puissance dont elle émane. Le peuple règne sur le monde politique américain comme Dieu sur l'univers. Il est la cause et la fin de toutes choses; tout en sort et tout s'y absorbe (H).[Retour à la Table des Matières]

CHAPITRE V. NÉCESSITÉ D'ÉTUDIER CE QUI SE PASSE DANS LES ÉTATS PARTICULIERS, AVANT DE PARLER DU GOUVERNEMENT DE L'UNION.

On se propose d'examiner, dans le chapitre suivant, quelle est en Amérique la forme du gouvernement fondé sur le principe de la souveraineté du peuple; quels sont ses moyens d'action, ses embarras, ses avantages et ses dangers.

Une première difficulté se présente: les États-Unis ont une constitution complexe; on y remarque deux sociétés distinctes engagées, et, si je puis m'expliquer ainsi, emboîtées l'une dans l'autre; on y voit deux gouvernements complétement séparés et presque indépendants: l'un, habituel et indéfini, qui répond aux besoins journaliers de la société; l'autre, exceptionnel et circonscrit, qui ne s'applique qu'à certains intérêts généraux. Ce sont, en un mot, vingt-quatre petites nations souveraines, dont l'ensemble forme le grand corps de l'Union.

Examiner l'Union avant d'étudier l'État, c'est s'engager dans une route semée d'obstacles. La forme du gouvernement fédéral aux États-Unis a paru la dernière; elle n'a été qu'une modification de la république, un résumé des principes politiques répandus dans la société entière avant elle, et y subsistant indépendamment d'elle. Le gouvernement fédéral, d'ailleurs, comme je viens de le dire, n'est qu'une exception; le gouvernement des États est la règle commune. L'écrivain qui voudrait faire connaître l'ensemble d'un pareil tableau avant d'en avoir montré les détails, tomberait nécessairement dans des obscurités ou des redites.

Les grands principes politiques qui régissent aujourd'hui la société américaine ont pris naissance et se sont développés dans l'État; on ne saurait en douter. C'est donc l'État qu'il faut connaître pour avoir la clef de tout le reste.

Les États qui composent de nos jours l'Union américaine, présentent tous, quant à l'aspect extérieur des institutions, le même spectacle. La vie politique ou administrative s'y trouve concentrée dans trois foyers d'action, qu'on pourrait comparer aux divers centres nerveux qui font mouvoir le corps humain.

Au premier degré se trouve la commune, plus haut le comté, enfin l'État.

DU SYSTÈME COMMUNAL EN AMÉRIQUE.

Pourquoi l'auteur commence l'examen des institutions politiques par la commune. — La commune se retrouve chez tous les peuples. — Difficulté d'établir et de conserver la liberté communale. — Son importance. — Pourquoi l'auteur a choisi l'organisation communale de la Nouvelle-Angleterre pour objet principal de son examen.

Ce n'est pas par hasard que j'examine d'abord la commune.

La commune est la seule association qui soit si bien dans la nature, que partout où il y a des hommes réunis, il se forme de soi-même une commune.

La société communale existe donc chez tous les peuples quels que soient leurs usages et leurs lois; c'est l'homme qui fait les royaumes et crée les républiques; la commune paraît sortir directement des mains de Dieu. Mais si la commune existe depuis qu'il y a des hommes, la liberté communale est chose rare et fragile. Un peuple peut toujours établir de grandes assemblées politiques, parce qu'il se trouve habituellement dans son sein un certain nombre d'hommes chez lesquels les lumières remplacent jusqu'à un certain point l'usage des affaires. La commune est composée d'éléments grossiers qui se refusent souvent à l'action du législateur. La difficulté de fonder l'indépendance des communes, au lieu de diminuer à mesure que les nations s'éclairent, augmente avec leurs lumières. Une société très civilisée ne tolère qu'avec peine les essais de la liberté communale; elle se révolte à la vue de ses nombreux écarts, et désespère du succès avant d'avoir atteint le résultat final de l'expérience.

Parmi toutes les libertés, celle des communes, qui s'établit si difficilement, est aussi la plus exposée aux invasions du pouvoir. Livrées à elles-mêmes, les institutions communales ne sauraient guère lutter contre un gouvernement entreprenant et fort; pour se défendre avec succès, il faut qu'elles aient pris tous leurs développements et qu'elles se soient mêlées aux idées et aux habitudes nationales. Ainsi, tant que la liberté communale n'est pas entrée dans les mœurs, il est facile de la détruire, et elle ne peut entrer dans les mœurs qu'après avoir long-temps subsisté dans les lois.

La liberté communale échappe donc, pour ainsi dire, à l'effort de l'homme. Aussi arrive-t-il rarement qu'elle soit créée; elle naît en quelque sorte d'elle-même. Elle se développe presque en secret au sein d'une société demi-barbare. C'est l'action continue des lois et des mœurs, les circonstances et surtout le temps, qui parviennent à la consolider. De toutes les nations du continent de l'Europe, on peut dire qu'il n'y en a pas une seule qui la connaisse.

C'est pourtant dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science; elles la mettent à la portée du peuple; elles lui en font goûter l'usage paisible et l'habituent à s'en servir. Sans institutions communales une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n'a pas l'esprit de la liberté. Des passions passagères, des intérêts d'un moment, le hasard des circonstances, peuvent lui donner les formes extérieures de l'indépendance; mais le despotisme refoulé dans l'intérieur du corps social reparaît tôt ou tard à la surface.

Pour faire bien comprendre au lecteur les principes généraux sur lesquels repose l'organisation politique de la commune et du comté aux États-Unis, j'ai cru qu'il était utile de prendre pour modèle un État en particulier; d'examiner avec détail ce qui s'y passe, et de jeter ensuite un regard rapide sur le reste du pays.

J'ai choisi l'un des États de la Nouvelle-Angleterre.

La commune et le comté ne sont pas organisés de la même manière dans toutes les parties de l'Union; il est facile de reconnaître, cependant, que dans toute l'Union les mêmes principes, à peu près, ont présidé à la formation de l'un et de l'autre.

Or, il m'a paru que ces principes avaient reçu dans la Nouvelle-Angleterre des développements plus considérables, et atteint des conséquences plus éloignées que partout ailleurs. Ils s'y montrent donc pour ainsi dire plus en relief, et se livrent ainsi plus aisément à l'observation de l'étranger.

Les institutions communales de la Nouvelle-Angleterre forment un ensemble complet et régulier; elles sont anciennes; elles sont fortes par les lois, plus fortes encore par les mœurs; elles exercent une influence prodigieuse sur la société entière.

À tous ces titres elles méritent d'attirer nos regards.

CIRCONSCRIPTION DE LA COMMUNE.

POUVOIRS COMMUNAUX DE LA NOUVELLE-ANGLETERRE.

Le peuple, origine de tous les pouvoirs dans la commune comme ailleurs. — Il y traite les principales affaires par lui-même. — Point de conseil municipal. — La plus grande partie de l'autorité communale concentrée dans la main des select-men. — Comment les select-men agissent. — Assemblée générale des habitants de la commune (Town-Meeting). — Énumération de tous les fonctionnaires communaux. — Fonctions obligatoires et rétribuées.

Dans la commune comme partout ailleurs, le peuple est la source des pouvoirs sociaux, mais nulle part il n'exerce sa puissance plus immédiatement. Le peuple, en Amérique, est un maître auquel il a fallu complaire jusqu'aux dernières limites du possible.

Cet ordre de choses est si contraire à nos idées, et tellement opposé à nos habitudes, qu'il est nécessaire de fournir ici quelques exemples pour qu'il soit possible de bien le comprendre.

Les lois générales de l'État ont imposé aux select-men un certain nombre d'obligations. Ils n'ont pas besoin de l'autorisation de leurs administrés pour les remplir, et ils ne peuvent s'y soustraire sans engager leur responsabilité personnelle. La loi de l'État les charge, par exemple, de former, dans leur commune, les listes électorales; s'ils omettent de le faire, ils se rendent coupables d'un délit. Mais, dans toutes les choses qui sont abandonnées à la direction du pouvoir communal, les select-men sont les exécuteurs des volontés populaires, comme parmi nous le maire est l'exécuteur des délibérations du conseil municipal. Le plus souvent ils agissent sous leur responsabilité privée, et ne font que suivre, dans la pratique, la conséquence des principes que la majorité a précédemment posés. Mais veulent-ils introduire un changement quelconque dans l'ordre établi; désirent-ils se livrer à une entreprise nouvelle, il leur faut remonter à la source de leur pouvoir. Je suppose qu'il s'agisse d'établir une école; les select-men convoquent à certain jour, dans un lieu indiqué d'avance, la totalité des électeurs; là, ils exposent le besoin qui se fait sentir; ils font connaître les moyens d'y satisfaire, l'argent qu'il faut dépenser, le lieu qu'il convient de choisir. L'assemblée, consultée sur tous ces points, adopte le principe, fixe le lieu, vote l'impôt, et remet l'exécution de ses volontés dans les mains des select-men.

Ces mœurs politiques, ces usages sociaux sont sans doute bien loin de nous. Je n'ai pas en ce moment la volonté de les juger ni de faire connaître les causes cachées qui les produisent et les vivifient; je me borne à les exposer.

On compte en tout dix-neuf fonctions principales dans la commune. Chaque habitant est contraint, sous peine d'amende, d'accepter ces différentes fonctions; mais aussi la plupart d'entre elles sont rétribuées, afin que les citoyens pauvres puissent y consacrer leur temps sans en souffrir de préjudice. Du reste, le système américain n'est point de donner un traitement fixe aux fonctionnaires. En général, chaque acte de leur ministère a un prix, et ils ne sont rémunérés qu'en proportion de ce qu'ils ont fait.

DE L'EXISTENCE COMMUNALE.

Chacun est le meilleur juge de ce qui ne regarde que lui seul. — Corollaire du principe de la souveraineté du peuple. — Application que font les communes américaines de ces doctrines. — La commune de la Nouvelle-Angleterre, souveraine pour tout ce qui ne se rapporte qu'à elle, sujette dans tout le reste. — Obligation de la commune envers l'État. — En France, le gouvernement prête ses agents à la commune. — En Amérique, la commune prête les siens au gouvernement.

J'ai dit précédemment que le principe de la souveraineté du peuple plane sur tout le système politique des Anglo-Américains. Chaque page de ce livre fera connaître quelques applications nouvelles de cette doctrine.

Chez les nations où règne le dogme de la souveraineté du peuple, chaque individu forme une portion égale du souverain, et participe également au gouvernement de l'État.

Chaque individu est donc censé aussi éclairé, aussi vertueux, aussi fort qu'aucun autre de ses semblables.

Pourquoi obéit-il donc à la société, et quelles sont les limites naturelles de cette obéissance?

Il obéit à la société, non point parce qu'il est inférieur à ceux qui la dirigent, ou moins capable qu'un autre homme de se gouverner lui-même; il obéit à la société, parce que l'union avec ses semblables lui paraît utile, et qu'il sait que cette union ne peut exister sans un pouvoir régulateur.

Dans tout ce qui concerne les devoirs des citoyens entre eux, il est donc devenu sujet. Dans tout ce qui ne regarde que lui-même, il est resté maître: il est libre, et ne doit compte de ses actions qu'à Dieu. De là cette maxime, que l'individu est le meilleur comme le seul juge de son intérêt particulier, et que la société n'a le droit de diriger ses actions que quand elle se sent lésée par son fait, ou lorsqu'elle a besoin de réclamer son concours.

Cette doctrine est universellement admise aux États-Unis. J'examinerai autre part quelle influence générale elle exerce jusque sur les actions ordinaires de la vie; mais je parle en ce moment des communes.

La commune, prise en masse et par rapport au gouvernement central, n'est qu'un individu comme un autre, auquel s'applique la théorie que je viens d'indiquer.

La liberté communale découle donc, aux États-Unis, du dogme même de la souveraineté du peuple; toutes les républiques américaines ont plus ou moins reconnu cette indépendance; mais chez les peuples de la Nouvelle-Angleterre, les circonstances en ont particulièrement favorisé le développement.

Dans cette partie de l'Union, la vie politique a pris naissance au sein même des communes; on pourrait presque dire qu'à son origine chacune d'elles était une nation indépendante. Lorsqu'ensuite les rois d'Angleterre réclamèrent leur part de la souveraineté, ils se bornèrent à prendre la puissance centrale. Ils laissèrent la commune dans l'état où ils la trouvèrent; maintenant les communes de la Nouvelle-Angleterre sont sujettes; mais dans le principe elles ne l'étaient point ou l'étaient à peine. Elles n'ont donc pas reçu leurs pouvoirs; ce sont elles au contraire qui semblent s'être dessaisies, en faveur de l'État, d'une portion de leur indépendance: distinction importante, et qui doit rester présente à l'esprit du lecteur.

Les communes ne sont en général soumises à l'État que quand il s'agit d'un intérêt que j'appellerai social, c'est-à-dire qu'elles partagent avec d'autres.

Pour tout ce qui n'a rapport qu'à elles seules, les communes sont restées des corps indépendants; et parmi les habitants de la Nouvelle-Angleterre, il ne s'en rencontre aucun, je pense, qui reconnaisse au gouvernement de l'État le droit d'intervenir dans la direction des intérêts purement communaux.

En France, le percepteur de l'État lève les taxes communales; en Amérique, le percepteur de la commune lève la taxe de l'État.

Ainsi, parmi nous, le gouvernement central prête ses agents à la commune; en Amérique, la commune prête ses fonctionnaires au gouvernement. Cela seul fait comprendre à quel degré les deux sociétés diffèrent.

DE L'ESPRIT COMMUNAL DANS LA NOUVELLE-ANGLETERRE.

Pourquoi la commune de la Nouvelle-Angleterre attire les affections de ceux qui l'habitent. — Difficulté qu'on rencontre en Europe à créer l'esprit communal. — Droits et devoirs communaux concourant en Amérique à former cet esprit. — La patrie a plus de physionomie aux États-Unis qu'ailleurs. — En quoi l'esprit communal se manifeste dans la Nouvelle-Angleterre. — Quels heureux effets il y produit.

En Amérique, non seulement il existe des institutions communales, mais encore un esprit communal qui les soutient et les vivifie.

La commune de la Nouvelle-Angleterre réunit deux avantages qui, partout où ils se trouvent, excitent vivement l'intérêt des hommes; savoir: l'indépendance et la puissance. Elle agit, il est vrai, dans un cercle dont elle ne peut sortir, mais ses mouvements y sont libres. Cette indépendance seule lui donnerait déjà une importance réelle, quand sa population et son étendue ne la lui assureraient pas.

Il faut bien se persuader que les affections des hommes ne se portent en général que là où il y a de la force. On ne voit pas l'amour de la patrie régner long-temps dans un pays conquis. L'habitant de la Nouvelle-Angleterre s'attache à sa commune, non pas tant parce qu'il y est né, que parce qu'il voit dans cette commune une corporation libre et forte dont il fait partie, et qui mérite la peine qu'on cherche à la diriger.

Il arrive souvent, en Europe, que les gouvernants eux-mêmes regrettent l'absence de l'esprit communal; car tout le monde convient que l'esprit communal est un grand élément d'ordre et de tranquillité publique; mais ils ne savent comment le produire. En rendant la commune forte et indépendante, ils craignent de partager la puissance sociale et d'exposer l'État à l'anarchie. Or, ôtez la force et l'indépendance de la commune, vous n'y trouverez jamais que des administrés et point de citoyens.

Remarquez d'ailleurs un fait important: la commune de la Nouvelle-Angleterre est ainsi constituée qu'elle peut servir de foyer à de vives affections, et en même temps il ne se trouve rien à côté d'elle qui attire fortement les passions ambitieuses du cœur humain.

Les fonctionnaires du comté ne sont point élus et leur autorité est restreinte. L'État lui-même n'a qu'une importance secondaire; son existence est obscure et tranquille. Il y a peu d'hommes qui, pour obtenir le droit de l'administrer, consentent à s'éloigner du centre de leurs intérêts et à troubler leur existence.

Le gouvernement fédéral confère de la puissance et de la gloire à ceux qui le dirigent; mais les hommes auxquels il est donné d'influer sur ses destinées sont en très petit nombre. La présidence est une haute magistrature à laquelle on ne parvient guère que dans un âge avancé; et quand on arrive aux autres fonctions fédérales d'un ordre élevé, c'est en quelque sorte par hasard, et après qu'on s'est déjà rendu célèbre en suivant une autre carrière. L'ambition ne peut pas les prendre pour le but permanent de ses efforts. C'est dans la commune, au centre des relations ordinaires de la vie, que viennent se concentrer le désir de l'estime, le besoin d'intérêts réels, le goût du pouvoir et du bruit; ces passions qui troublent si souvent la société, changent de caractère lorsqu'elles peuvent s'exercer ainsi près du foyer domestique et en quelque sorte au sein de la famille.

Voyez avec quel art, dans la commune américaine, on a eu soin, si je puis m'exprimer ainsi, d'éparpiller la puissance, afin d'intéresser plus de monde à la chose publique. Indépendamment des électeurs appelés de temps en temps à faire des actes de gouvernement, que de fonctions diverses, que de magistrats différents, qui tous, dans le cercle de leurs attributions, représentent la corporation puissante au nom de laquelle ils agissent! Combien d'hommes exploitent ainsi à leur profit la puissance communale et s'y intéressent pour eux-mêmes!

Le système américain, en même temps qu'il partage le pouvoir municipal entre un grand nombre de citoyens, ne craint pas non plus de multiplier les devoirs communaux. Aux États-Unis on pense avec raison que l'amour de la patrie est une espèce de culte auquel les hommes s'attachent par les pratiques.

De cette manière, la vie communale se fait en quelque sorte sentir à chaque instant; elle se manifeste chaque jour par l'accomplissement d'un devoir ou par l'exercice d'un droit. Cette existence politique imprime à la société un mouvement continuel, mais en même temps paisible, qui l'agite sans la troubler.

Les Américains s'attachent à la cité par une raison analogue à celle qui fait aimer leur pays aux habitants des montagnes. Chez eux la patrie a des traits marqués et caractéristiques; elle a plus de physionomie qu'ailleurs.

Les communes de la Nouvelle-Angleterre ont en général une existence heureuse. Leur gouvernement est de leur goût aussi bien que de leur choix. Au sein de la paix profonde et de la prospérité matérielle qui règnent en Amérique, les organes de la vie municipale sont peu nombreux. La direction des intérêts communaux est aisée. De plus, il y a long-temps que l'éducation politique du peuple est faite, ou plutôt il est arrivé tout instruit sur le sol qu'il occupe. Dans la Nouvelle-Angleterre, la division des rangs n'existe pas même en souvenir; il n'y a donc point de portion de la commune qui soit tentée d'opprimer l'autre, et les injustices, qui ne frappent que des individus isolés, se perdent dans le contentement général. Le gouvernement présentât-il des défauts, et certes il est facile d'en signaler, ils ne frappent point les regards, parce que le gouvernement émane réellement des gouvernés, et qu'il lui suffit de marcher tant bien que mal, pour qu'une sorte d'orgueil paternel le protège. Ils n'ont rien d'ailleurs à quoi le comparer. L'Angleterre a jadis régné sur l'ensemble des colonies, mais le peuple a toujours dirigé les affaires communales. La souveraineté du peuple dans la commune est donc non seulement un état ancien, mais un état primitif.

L'habitant de la Nouvelle-Angleterre s'attache à sa commune, parce qu'elle est forte et indépendante; il s'y intéresse, parce qu'il concourt à la diriger; il l'aime, parce qu'il n'a pas à s'y plaindre de son sort: il place en elle son ambition et son avenir; il se mêle à chacun des incidents de la vie communale: dans cette sphère restreinte qui est à sa portée, il s'essaie à gouverner la société; il s'habitue aux formes sans lesquelles la liberté ne procède que par révolutions, se pénètre de leur esprit, prend goût à l'ordre, comprend l'harmonie des pouvoirs, et rassemble enfin des idées claires et pratiques sur la nature de ses devoirs ainsi que sur l'étendue de ses droits.

DU COMTÉ DANS LA NOUVELLE-ANGLETERRE.

Le comté de la Nouvelle-Angleterre, analogue à l'arrondissement de France. — Créé dans un intérêt purement administratif. — N'a point de représentation. — Est administré par des fonctionnaires non électifs.

Le comté américain a beaucoup d'analogie avec l'arrondissement de France. On lui a tracé, comme à ce dernier, une circonscription arbitraire; il forme un corps dont les différentes parties n'ont point entre elles de liens nécessaires, et auquel ne se rattachent ni affection ni souvenir, ni communauté d'existence. Il n'est créé que dans un intérêt purement administratif.

Le comté n'a donc point, à vrai dire, d'existence politique.

On remarque, dans la plupart des constitutions américaines, une double tendance qui porte les législateurs à diviser le pouvoir exécutif et à concentrer la puissance législative. La commune de la Nouvelle-Angleterre a, par elle-même, un principe d'existence dont on ne la dépouille point; mais il faudrait créer fictivement cette vie dans le comté, et l'utilité n'en a point été sentie: toutes les communes réunies n'ont qu'une seule représentation, l'État, centre de tous les pouvoirs nationaux; hors de l'action communale et nationale, on peut dire qu'il n'y a que des forces individuelles.

DE L'ADMINISTRATION DANS LA NOUVELLE-ANGLETERRE.

En Amérique, on n'aperçoit point l'administration. — Pourquoi. — Les Européens croient fonder la liberté en ôtant au pouvoir social quelques uns de ses droits; les Américains, en divisant son exercice. — Presque toute l'administration proprement dite renfermée dans la commune, et divisée entre les fonctionnaires communaux. — On n'aperçoit la trace d'une hiérarchie administrative, ni dans la commune, ni au-dessus d'elle. — Pourquoi il en est ainsi. — Comment il arrive cependant que l'État est administré d'une manière uniforme. — Qui est chargé de faire obéir à la loi les administrations de la commune et du comté. — De l'introduction du pouvoir judiciaire dans l'administration. — Conséquence du principe de l'élection étendue à tous les fonctionnaires. — Du juge de paix dans la Nouvelle-Angleterre. — Par qui nommé. — Administre le comté. — Assure l'administration des communes. — Cour des sessions. — Manière dont elle agit. — Qui la saisit. — Le droit d'inspection et de plainte, éparpillé comme toutes les fonctions administratives. — Dénonciateurs encouragés par le partage des amendes.

Ce qui frappe le plus l'Européen qui parcourt les États-Unis, c'est l'absence de ce qu'on appelle chez nous le gouvernement ou l'administration. En Amérique, on voit des lois écrites; on en aperçoit l'exécution journalière; tout se meut autour de vous, et on ne découvre nulle part le moteur. La main qui dirige la machine sociale échappe à chaque instant.

Cependant, de même que tous les peuples sont obligés, pour exprimer leurs pensées, d'avoir recours à certaines formes grammaticales constitutives des langues humaines, de même toutes les sociétés, pour subsister, sont contraintes de se soumettre à une certaine somme d'autorité sans laquelle elles tombent en anarchie. Cette autorité peut être distribuée de différentes manières, mais il faut toujours qu'elle se retrouve quelque part.

Il y a deux moyens de diminuer la force de l'autorité chez une nation.

Le premier est d'affaiblir le pouvoir dans son principe même, en ôtant à la société le droit ou la faculté de se défendre en certains cas: affaiblir l'autorité de cette manière, c'est en général ce qu'on appelle en Europe fonder la liberté.

Il est un second moyen de diminuer l'action de l'autorité: celui-ci ne consiste pas à dépouiller la société de quelques uns de ses droits, ou à paralyser ses efforts, mais à diviser l'usage de ses forces entre plusieurs mains; à multiplier les fonctionnaires en attribuant à chacun d'eux tout le pouvoir dont il a besoin pour faire ce qu'on le destine à exécuter. Il se rencontre des peuples que cette division des pouvoirs sociaux peut encore mener à l'anarchie; par elle-même, cependant, elle n'est point anarchique. En partageant ainsi l'autorité, on rend, il est vrai, son action moins irrésistible et moins dangereuse, mais on ne la détruit point.

La révolution aux États-Unis a été produite par un goût mûr et réfléchi pour la liberté, et non par un instinct vague et indéfini d'indépendance. Elle ne s'est point appuyée sur des passions de désordre; mais, au contraire, elle a marché avec l'amour de l'ordre et de la légalité.

Aux États-Unis donc on n'a point prétendu que l'homme dans un pays libre eût le droit de tout faire; on lui a au contraire imposé des obligations sociales plus variées qu'ailleurs; on n'a point eu l'idée d'attaquer le pouvoir de la société dans son principe et de lui contester ses droits, on s'est borné à le diviser dans son exercice. On a voulu arriver de cette manière à ce que l'autorité fût grande et le fonctionnaire petit, afin que la société continuât à être bien réglée et restât libre.

Il n'est pas au monde de pays où la loi parle un langage aussi absolu qu'en Amérique, et il n'en existe pas non plus où le droit de l'appliquer soit divisé entre tant de mains.

Le pouvoir administratif aux États-Unis n'offre dans sa constitution rien de central ni de hiérarchique; c'est ce qui fait qu'on ne l'aperçoit point. Le pouvoir existe, mais on ne sait où trouver son représentant.

Nous avons vu plus haut que les communes de la Nouvelle-Angleterre n'étaient point en tutelle. Elles prennent donc soin elles-mêmes de leurs intérêts particuliers.

Dans la commune de France, il n'y a, à vrai dire, qu'un seul fonctionnaire administratif, le maire.

Nous avons vu qu'on en comptait au moins dix-neuf dans la commune de la Nouvelle-Angleterre.

Ces dix-neuf fonctionnaires ne dépendent pas en général les uns des autres. La loi a tracé avec soin autour de chacun de ces magistrats un cercle d'action. Dans ce cercle, ils sont tout-puissants pour remplir les devoirs de leur place, et ne relèvent d'aucune autorité communale.

Il n'existe donc nulle part de centre auquel les rayons du pouvoir administratif viennent aboutir.

Comment donc parvient-on à conduire la société sur un plan à peu près uniforme? Comment peut-on faire obéir les comtés et leurs administrateurs, les communes et leurs fonctionnaires?

Dans les États de la Nouvelle-Angleterre, le pouvoir législatif s'étend à plus d'objets que parmi nous. Le législateur pénètre, en quelque sorte, au sein même de l'administration; la loi descend à de minutieux détails; elle prescrit en même temps les principes et le moyen de les appliquer; elle enferme ainsi les corps secondaires et leurs administrateurs dans une multitude d'obligations étroites et rigoureusement définies.

Il résulte de là que, si tous les corps secondaires et tous les fonctionnaires se conforment à la loi, la société procède d'une manière uniforme dans toutes ses parties; mais reste toujours à savoir comment on peut forcer les corps secondaires et leurs fonctionnaires à se conformer à la loi.

On peut dire, d'une manière générale, que la société ne trouve à sa disposition que deux moyens pour obliger les fonctionnaires à obéir aux lois:

Elle peut confier à l'un d'eux le pouvoir discrétionnaire de diriger tous les autres et de les destituer en cas de désobéissance;

Ou bien elle peut charger les tribunaux d'infliger des peines judiciaires aux contrevenants.

On n'est pas toujours libre de prendre l'un ou l'autre de ces moyens.

Le droit de diriger le fonctionnaire suppose le droit de le destituer, s'il ne suit pas les ordres qu'on lui transmet, ou de l'élever en grade s'il remplit avec zèle tous ses devoirs. Or, on ne saurait ni destituer ni élever en grade un magistrat élu. Il est de la nature des fonctions électives d'être irrévocables jusqu'à la fin du mandat. En réalité, le magistrat élu n'a rien à attendre ni à craindre que des électeurs, lorsque toutes les fonctions publiques sont le produit de l'élection. Il ne saurait donc exister une véritable hiérarchie entre les fonctionnaires, puisqu'on ne peut réunir dans le même homme le droit d'ordonner et le droit de réprimer efficacement la désobéissance, et qu'on ne saurait joindre au pouvoir de commander celui de récompenser et de punir.

Les peuples qui introduisent l'élection dans les rouages secondaires de leur gouvernement, sont donc forcément amenés à faire un grand usage des peines judiciaires comme moyen d'administration.

C'est ce qui ne se découvre pas au premier coup d'œil. Les gouvernants regardent comme une première concession de rendre les fonctions électives, et comme une seconde concession de soumettre le magistrat élu aux arrêts des juges. Ils redoutent également ces deux innovations; et comme ils sont plus sollicités de faire la première que la seconde, ils accordent l'élection au fonctionnaire et le laissent indépendant du juge. Cependant, l'une de ces deux mesures est le seul contre-poids qu'on puisse donner à l'autre. Qu'on y prenne bien garde, un pouvoir électif qui n'est pas soumis à un pouvoir judiciaire, échappe tôt ou tard à tout contrôle, ou est détruit. Entre le pouvoir central et les corps administratifs élus, il n'y a que les tribunaux qui puissent servir d'intermédiaire. Eux seuls peuvent forcer le fonctionnaire élu à l'obéissance sans violer le droit de l'électeur.

L'extension du pouvoir judiciaire dans le monde politique doit donc être corrélative à l'extension du pouvoir électif. Si ces deux choses ne vont point ensemble, l'État finit par tomber en anarchie ou en servitude.

On a remarqué de tout temps que les habitudes judiciaires préparaient assez mal les hommes à l'exercice du pouvoir administratif.

Les Américains ont pris à leurs pères, les Anglais, l'idée d'une institution qui n'a aucune analogie avec ce que nous connaissons sur le continent de l'Europe, c'est celle des juges de paix.

Le juge de paix tient le milieu entre l'homme du monde et le magistrat, l'administrateur et le juge. Le juge de paix est un citoyen éclairé, mais qui n'est pas nécessairement versé dans la connaissance des lois. Aussi ne le charge-t-on que de faire la police de la société; chose qui demande plus de bon sens et de droiture que de science. Le juge de paix apporte dans l'administration, lorsqu'il y prend part, un certain goût des formes et de la publicité, qui en fait un instrument fort gênant pour le despotisme; mais il ne s'y montre pas l'esclave de ces superstitions légales qui rendent les magistrats peu capables de gouverner.

De plus, parmi ces juges de paix, il en désigne trois qui forment dans chaque comté ce qu'on appelle la cour des sessions.

Il faut bien faire attention qu'au Massachusetts la cour des sessions est tout à la fois un corps administratif proprement dit, et un tribunal politique.

La première difficulté qui se présente est de faire obéir la commune elle-même, pouvoir presque indépendant, aux lois générales de l'État.

Toutes les actions répréhensibles que peut commettre un fonctionnaire public rentrent en définitive dans l'une de ces catégories:

Il peut faire, sans ardeur et sans zèle, ce que lui commande la loi.

Il peut ne pas faire ce que lui commande la loi.

Enfin, il peut faire ce que lui défend la loi.

Un tribunal ne saurait atteindre la conduite d'un fonctionnaire que dans les deux derniers cas. Il faut un fait positif et appréciable pour servir de base à l'action judiciaire.

Mais lorsque le fonctionnaire public remplit sans intelligence son devoir; lorsqu'il obéit sans ardeur et sans zèle aux prescriptions de la loi, il se trouve entièrement hors des atteintes d'un corps judiciaire.

La cour des sessions, lors même qu'elle est revêtue de ses attributions administratives, est impuissante pour le forcer dans ce cas à remplir ses obligations tout entières. Il n'y a que la crainte de la révocation qui puisse prévenir ces quasi-délits, et la cour des sessions n'a point en elle l'origine des pouvoirs communaux; elle ne peut révoquer des fonctionnaires qu'elle ne nomme point.

Pour s'assurer d'ailleurs qu'il y a négligence et défaut de zèle, il faudrait exercer sur le fonctionnaire inférieur une surveillance continuelle. Or, la cour des sessions ne siège que deux fois par an; elle n'inspecte point, elle juge les faits répréhensibles qu'on lui dénonce.

Le pouvoir arbitraire de destituer les fonctionnaires publics peut seul garantir, de leur part, cette sorte d'obéissance éclairée et active que la répression judiciaire ne peut leur imposer.

En France, nous cherchons cette dernière garantie dans la hiérarchie administrative; en Amérique, on la cherche dans l'élection.

Ainsi, pour résumer en quelques mots ce que je viens d'exposer:

Le fonctionnaire public de la Nouvelle-Angleterre commet-il un crime dans l'exercice de ses fonctions, les tribunaux ordinaires sont toujours appelés à en faire justice.

Enfin, le même fonctionnaire se rend-il coupable de l'un de ces délits insaisissables que la justice humaine ne peut ni définir ni apprécier, il comparaît annuellement devant un tribunal sans appel, qui peut le réduire tout-à-coup à l'impuissance; son pouvoir lui échappe avec son mandat.

Ce système renferme assurément en lui-même de grands avantages, mais il rencontre dans son exécution une difficulté pratique qu'il est nécessaire de signaler.

J'ai déjà fait remarquer que le tribunal administratif, qu'on nomme la cour des sessions, n'avait pas le droit d'inspecter les magistrats communaux; elle ne peut, suivant un terme de droit, agir que lorsqu'elle est saisie. Or, c'est là le point délicat du système.

Les Américains ont donc divisé le droit d'inspection et de plainte comme toutes les autres fonctions administratives.

Les législateurs américains ne montrent que peu de confiance dans l'honnêteté humaine; mais ils supposent toujours l'homme intelligent. Ils se reposent donc le plus souvent sur l'intérêt personnel pour l'exécution des lois.

Lorsqu'un individu est positivement et actuellement lésé par un délit administratif, l'on comprend en effet que l'intérêt personnel garantisse la plainte.

Mais il est facile de prévoir que s'il s'agit d'une prescription légale, qui, tout en étant utile à la société, n'est point d'une utilité actuellement sentie par un individu, chacun hésitera à se porter accusateur. De cette manière, et par une sorte d'accord tacite, les lois pourraient bien tomber en désuétude.

Moyen dangereux qui assure l'exécution des lois en dégradant les mœurs.

Au-dessus des magistrats du comté, il n'y a plus, à vrai dire, de pouvoir administratif, mais seulement un pouvoir gouvernemental.

IDÉES GÉNÉRALES SUR L'ADMINISTRATION AUX ÉTATS-UNIS.

En quoi les États de l'Union diffèrent entre eux, par le système d'administration. — Vie communale moins active et moins complète à mesure qu'on descend vers le midi. — Le pouvoir du magistrat devient alors plus grand, celui de l'électeur plus petit. — L'administration passe de la commune au comté. — États de New-York, d'Ohio, de Pensylvanie. — Principes administratifs applicables à toute l'Union. — Élection des fonctionnaires publics ou inamovibilité de leurs fonctions. — Absence de hiérarchie. — Introduction des moyens judiciaires dans l'administration.

J'ai annoncé précédemment, qu'après avoir examiné en détail la constitution de la commune et du comté dans la Nouvelle-Angleterre, je jetterais un coup d'œil général sur le reste de l'Union.

Il y a des communes et une vie communale dans chaque État; mais dans aucun des États confédérés on ne rencontre une commune identiquement semblable à celle de la Nouvelle-Angleterre.

On commence à apercevoir ces différences dans l'État de New-York; elles sont déjà très sensibles dans la Pensylvanie; mais elles deviennent moins frappantes lorsqu'on s'avance vers le nord-ouest. La plupart des émigrants qui vont fonder les États du nord-ouest sortent de la Nouvelle-Angleterre, et ils transportent les habitudes administratives de la mère-patrie dans leur patrie adoptive. La commune de l'Ohio a beaucoup d'analogie avec la commune du Massachusetts.

Nous avons vu qu'au Massachusetts le principe de l'administration publique se trouve dans la commune. La commune est le foyer dans lequel viennent se réunir les intérêts et les affections des hommes. Mais il cesse d'en être ainsi à mesure que l'on descend vers des États où les lumières ne sont pas si universellement répandues, et où par conséquent la commune offre moins de garanties de sagesse et moins d'éléments d'administration. À mesure donc que l'on s'éloigne de la Nouvelle-Angleterre, la vie communale passe en quelque sorte au comté. Le comté devient le grand centre administratif, et forme le pouvoir intermédiaire entre le gouvernement et les simples citoyens.

J'ai dit qu'au Massachusetts les affaires du comté sont dirigées par la cour des sessions. La cour des sessions se compose d'un certain nombre de magistrats nommés par le gouverneur et son conseil. Le comté n'a point de représentation, et son budget est voté par la législature nationale.

L'assemblée du comté possède, dans de certaines limites, le droit d'imposer les habitants; elle constitue, sous ce rapport, une véritable législature; c'est elle en même temps qui administre le comté, dirige en plusieurs cas l'administration des communes, et resserre leurs pouvoirs dans des limites beaucoup plus étroites qu'au Massachusetts.

Ce sont là les principales différences que présente la constitution de la commune et du comté dans les divers États confédérés. Si je voulais descendre jusqu'aux détails des moyens d'exécution, j'aurais beaucoup d'autres dissemblances à signaler encore. Mais mon but n'est pas de faire un cours de droit administratif américain.

J'en ai dit assez, je pense, pour faire comprendre sur quels principes généraux repose l'administration aux États-Unis. Ces principes sont diversement appliqués; ils fournissent des conséquences plus ou moins nombreuses suivant les lieux; mais au fond ils sont partout les mêmes. Les lois varient; leur physionomie change; un même esprit les anime.

La commune et le comté ne sont pas constitués partout de la même manière; mais on peut dire que l'organisation de la commune et du comté, aux États-Unis, repose partout sur cette même idée; que chacun est le meilleur juge de ce qui n'a rapport qu'à lui-même, et le plus en état de pourvoir à ses besoins particuliers. La commune et le comté sont donc chargés de veiller à leurs intérêts spéciaux. L'État gouverne et n'administre pas. On rencontre des exceptions à ce principe, mais non un principe contraire.

La première conséquence de cette doctrine a été de faire choisir, par les habitants eux-mêmes, tous les administrateurs de la commune et du comté, ou du moins de choisir ces magistrats exclusivement parmi eux.

Les administrateurs étant partout élus, ou du moins irrévocables, il en est résulté que nulle part on n'a pu introduire les règles de la hiérarchie. Il y a donc eu presque autant de fonctionnaires indépendants que de fonctions. Le pouvoir administratif s'est trouvé disséminé en une multitude de mains.

La hiérarchie administrative n'existant nulle part, les administrateurs étant élus et irrévocables jusqu'à la fin du mandat, il s'en est suivi l'obligation d'introduire plus ou moins les tribunaux dans l'administration. De là le système des amendes, au moyen desquelles les corps secondaires et leurs représentants sont contraints d'obéir aux lois. On retrouve ce système d'un bout à l'autre de l'Union.

Du reste, le pouvoir de réprimer les délits administratifs, ou de faire au besoin des actes d'administration, n'a point été accordé dans tous les États aux mêmes juges.

Les Anglo-Américains ont puisé à une source commune l'institution des juges de paix; on la retrouve dans tous les États. Mais ils n'en ont pas toujours tiré le même parti.

Ainsi donc, élections des fonctionnaires administratifs, ou inamovibilité de leurs fonctions, absence de hiérarchie administrative, introduction des moyens judiciaires dans le gouvernement secondaire de la société, tels sont les caractères principaux auxquels on reconnaît l'administration américaine, depuis le Maine jusqu'aux Florides.

Il y a quelques États dans lesquels on commence à apercevoir les traces d'une centralisation administrative. L'État de New-York est le plus avancé dans cette voie.

DE L'ÉTAT.

J'ai parlé des communes et de l'administration, il me reste à parler de l'État et du gouvernement.

La plupart des formes qu'elles indiquent ont été adoptées par tous les peuples constitutionnels; elles nous sont ainsi devenues familières.

Je n'ai donc à faire ici qu'un court exposé. Plus tard je tâcherai de juger ce que je vais décrire.

POUVOIR LÉGISLATIF DE L'ÉTAT.

Division du corps législatif en deux chambres. — Sénat. — Chambre des représentants. — Différentes attributions de ces deux corps.

Le pouvoir législatif de l'État est confié à deux assemblées; la première porte en général le nom de sénat.

Le sénat est habituellement un corps législatif; mais quelquefois il devient un corps administratif et judiciaire.

Ses membres sont toujours peu nombreux.

L'autre branche de la législature, qu'on appelle d'ordinaire la chambre des représentants, ne participe en rien au pouvoir administratif, et ne prend part au pouvoir judiciaire qu'en accusant les fonctionnaires publics devant le sénat.

Les membres des deux chambres sont soumis presque partout aux mêmes conditions d'éligibilité. Les uns et les autres sont élus de la même manière et par les mêmes citoyens.

La seule différence qui existe entre eux provient de ce que le mandat des sénateurs est en général plus long que celui des représentants. Les seconds restent rarement en fonction plus d'une année; les premiers siègent ordinairement deux ou trois ans.

En accordant aux sénateurs le privilége d'être nommés pour plusieurs années, et en les renouvelant par série, la loi a pris soin de maintenir au sein des législateurs un noyau d'hommes déjà habitués aux affaires, et qui pussent exercer une influence utile sur les nouveaux venus.

Par la division du corps législatif en deux branches, les Américains n'ont donc pas voulu créer une assemblée héréditaire et une autre élective, ils n'ont pas prétendu faire de l'une un corps aristocratique, et de l'autre un représentant de la démocratie; leur but n'a point été non plus de donner dans la première un appui au pouvoir, en laissant à la seconde les intérêts et les passions du peuple.

Diviser la force législative, ralentir ainsi le mouvement des assemblées politiques, et créer un tribunal d'appel pour la révision des lois, tels sont les seuls avantages qui résultent de la constitution actuelle de deux chambres aux États-Unis.

Le temps et l'expérience ont fait connaître aux Américains que, réduite à ces avantages, la division des pouvoirs législatifs est encore une nécessité du premier ordre. Seule, parmi toutes les républiques unies, la Pensylvanie avait d'abord essayé d'établir une assemblée unique. Franklin lui-même, entraîné par les conséquences logiques du dogme de la souveraineté du peuple, avait concouru à cette mesure. On fut bientôt obligé de changer de loi et de constituer les deux chambres. Le principe de la division du pouvoir législatif reçut ainsi sa dernière consécration; on peut donc désormais considérer comme une vérité démontrée la nécessité de partager l'action législative entre plusieurs corps. Cette théorie, à peu près ignorée des républiques antiques, introduite dans le monde presque au hasard, ainsi que la plupart des grandes vérités, méconnue de plusieurs peuples modernes, est enfin passée comme un axiome dans la science politique de nos jours.

DU POUVOIR EXÉCUTIF DE L'ÉTAT.

Ce qu'est le gouverneur dans un État américain. — Quelle position il occupe vis-à-vis de la législature. — Quels sont ses droits et ses devoirs. — Sa dépendance du peuple.

Le pouvoir exécutif de l'État a pour représentant le gouverneur.

Ce n'est pas au hasard que j'ai pris ce mot de représentant. Le gouverneur de l'État représente en effet le pouvoir exécutif; mais il n'exerce que quelques uns de ses droits.

Le gouverneur réunit dans ses mains toute la puissance militaire de l'État. Il est le commandant des milices et le chef de la force armée.

Lorsque la puissance d'opinion, que les hommes sont convenus d'accorder à la loi, se trouve méconnue, le gouverneur s'avance à la tête de la force matérielle de l'État; il brise la résistance, et rétablit l'ordre accoutumé.

Le gouverneur est un magistrat électif. On a même soin en général de ne l'élire que pour un ou deux ans; de telle sorte qu'il reste toujours dans une étroite dépendance de la majorité qui l'a créé.

DES EFFETS POLITIQUES DE LA DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS.

Distinction à établir entre la centralisation gouvernementale et la centralisation administrative. — Aux États-Unis, pas de centralisation administrative, mais très grande centralisation gouvernementale. — Quelques effets fâcheux qui résultent aux États-Unis de l'extrême décentralisation administrative. — Avantages administratifs de cet ordre de choses. — La force qui administre la société, moins réglée, moins éclairée, moins savante, bien plus grande qu'en Europe. — Avantages politiques du même ordre de choses. — Aux États-Unis, la patrie se fait sentir partout. — Appui que les gouvernés prêtent au gouvernement. — Les institutions provinciales plus nécessaires à mesure que l'état social devient plus démocratique. — Pourquoi.

La centralisation est un mot que l'on répète sans cesse de nos jours, et dont personne, en général, ne cherche à préciser le sens.

Il existe cependant deux espèces de centralisation très distinctes, et qu'il importe de bien connaître.

Certains intérêts sont communs à toutes les parties de la nation, tels que la formation des lois générales et les rapports du peuple avec les étrangers.

D'autres intérêts sont spéciaux à certaines parties de la nation, telles, par exemple, que les entreprises communales.

Concentrer dans un même lieu ou dans une même main le pouvoir de diriger les premiers, c'est fonder ce que j'appellerai la centralisation gouvernementale.

Concentrer de la même manière le pouvoir de diriger les seconds, c'est fonder ce que je nommerai la centralisation administrative.

Il est des points sur lesquels ces deux espèces de centralisation viennent à se confondre. Mais en prenant, dans leur ensemble, les objets qui tombent plus particulièrement dans le domaine de chacune d'elles, on parvient aisément à les distinguer.

On comprend que la centralisation gouvernementale acquiert une force immense quand elle se joint à la centralisation administrative. De cette manière elle habitue les hommes à faire abstraction complète et continuelle de leur volonté; à obéir, non pas une fois et sur un point, mais en tout et tous les jours. Non seulement alors elle les dompte par la force, mais encore elle les prend par leurs habitudes; elle les isole et les saisit ensuite un à un dans la masse commune.

Ces deux espèces de centralisation se prêtent un mutuel secours, s'attirent l'une l'autre; mais je ne saurais croire qu'elles soient inséparables.

Sous Louis XIV, la France a vu la plus grande centralisation gouvernementale qu'on pût concevoir, puisque le même homme faisait les lois générales et avait le pouvoir de les interpréter, représentait la France à l'extérieur et agissait en son nom. L'État, c'est moi, disait-il; et il avait raison.

Cependant, sous Louis XIV, il y avait beaucoup moins de centralisation administrative que de nos jours.

De notre temps, nous voyons une puissance, l'Angleterre, chez laquelle la centralisation gouvernementale est portée à un très haut degré: l'État semble s'y mouvoir comme un seul homme; il soulève à sa volonté des masses immenses, réunit et porte partout où il le veut tout l'effort de sa puissance.

L'Angleterre, qui a fait de si grandes choses depuis cinquante ans, n'a pas de centralisation administrative.

Pour ma part, je ne saurais concevoir qu'une nation puisse vivre ni surtout prospérer sans une forte centralisation gouvernementale.

Mais je pense que la centralisation administrative n'est propre qu'à énerver les peuples qui s'y soumettent, parce qu'elle tend sans cesse à diminuer parmi eux l'esprit de cité. La centralisation administrative parvient, il est vrai, à réunir à une époque donnée, et dans un certain lieu, toutes les forces disponibles de la nation, mais elle nuit à la reproduction des forces. Elle la fait triompher le jour du combat, et diminue à la longue sa puissance. Elle peut donc concourir admirablement à la grandeur passagère d'un homme, non point à la prospérité durable d'un peuple.

Qu'on y prenne bien garde, quand on dit qu'un État ne peut agir parce qu'il n'a pas de centralisation, on parle presque toujours, sans le savoir, de la centralisation gouvernementale. L'empire d'Allemagne, répète-t-on, n'a jamais pu tirer de ses forces tout le parti possible. D'accord. Mais pourquoi? parce que la force nationale n'y a jamais été centralisée; parce que l'État n'a jamais pu faire obéir à ses lois générales; parce que les parties séparées de ce grand corps ont toujours eu le droit ou la possibilité de refuser leur concours aux dépositaires de l'autorité commune, dans les choses mêmes qui intéressaient tous les citoyens; en d'autres termes, parce qu'il n'y avait pas de centralisation gouvernementale. La même remarque est applicable au moyen âge: ce qui a produit toutes les misères de la société féodale, c'est que le pouvoir, non seulement d'administrer, mais de gouverner, était partagé entre mille mains et fractionné de mille manières; l'absence de toute centralisation gouvernementale empêchait alors les nations de l'Europe de marcher avec énergie vers aucun but.

Nous avons vu qu'aux États-Unis il n'existait point de centralisation administrative. On y trouve à peine la trace d'une hiérarchie. La décentralisation y a été portée à un degré qu'aucune nation européenne ne saurait souffrir, je pense, sans un profond malaise, et qui produit même des effets fâcheux en Amérique. Mais, aux États-Unis, la centralisation gouvernementale existe au plus haut point. Il serait facile de prouver que la puissance nationale y est plus concentrée qu'elle ne l'a été dans aucune des anciennes monarchies de l'Europe. Non seulement il n'y a dans chaque État qu'un seul corps qui fasse les lois; non seulement il n'y existe qu'une seule puissance qui puisse créer la vie politique autour d'elle; mais, en général, on a évité d'y réunir de nombreuses assemblées de districts ou de comtés, de peur que ces assemblées ne fussent tentées de sortir de leurs attributions administratives et d'entraver la marche du gouvernement. En Amérique, la législature de chaque État n'a devant elle aucun pouvoir capable de lui résister. Rien ne saurait l'arrêter dans sa voie, ni priviléges, ni immunité locale, ni influence personnelle, pas même l'autorité de la raison, car elle représente la majorité qui se prétend l'unique organe de la raison. Elle n'a donc d'autres limites, dans son action, que sa propre volonté. À côté d'elle, et sous sa main, se trouve placé le représentant du pouvoir exécutif, qui, à l'aide de la force matérielle, doit contraindre les mécontents à l'obéissance.

La faiblesse ne se rencontre que dans certains détails de l'action gouvernementale.

Les républiques américaines n'ont pas de force armée permanente pour comprimer les minorités; mais les minorités n'y ont jamais été réduites, jusqu'à présent, à faire la guerre, et la nécessité d'une armée n'a pas encore été sentie. L'État se sert, le plus souvent, des fonctionnaires de la commune ou du comté pour agir sur les citoyens. Ainsi, par exemple, dans la Nouvelle-Angleterre, c'est l'assesseur de la commune qui répartit la taxe; le percepteur de la commune la lève; le caissier de la commune en fait parvenir le produit au trésor public, et les réclamations qui s'élèvent sont soumises aux tribunaux ordinaires. Une semblable manière de percevoir l'impôt est lente, embarrassée; elle entraverait à chaque moment la marche d'un gouvernement qui aurait de grands besoins pécuniaires. En général, on doit désirer que, pour tout ce qui est essentiel à sa vie, le gouvernement ait des fonctionnaires à lui, choisis par lui, révocables par lui, et des formes rapides de procéder. Mais il sera toujours facile à la puissance centrale, organisée comme elle l'est en Amérique, d'introduire, suivant les besoins, des moyens d'action plus énergiques et plus efficaces.

Ce n'est donc pas, comme on le répète souvent, parce qu'il n'y a point de centralisation aux États-Unis, que les républiques du Nouveau-Monde périront; bien loin de n'être pas assez centralisées, on peut affirmer que les gouvernements américains le sont trop; je le prouverai plus tard. Les assemblées législatives engloutissent chaque jour quelques débris des pouvoirs gouvernementaux; elles tendent à les réunir tous en elles-mêmes, ainsi que l'avait fait la Convention. Le pouvoir social, ainsi centralisé, change sans cesse de mains, parce qu'il est subordonné à la puissance populaire. Souvent il lui arrive de manquer de sagesse et de prévoyance, parce qu'il peut tout. Là se trouve pour lui le danger. C'est donc à cause de sa force même, et non par suite de sa faiblesse, qu'il est menacé de périr un jour.

La décentralisation administrative produit en Amérique plusieurs effets divers.

L'État n'ayant point de fonctionnaires administratifs à lui, placés à poste fixe sur les différents points du territoire, et auxquels il puisse imprimer une impulsion commune, il en résulte qu'il tente rarement d'établir des règles générales de police. Or, le besoin de ces règles se fait vivement sentir. L'Européen en remarque souvent l'absence. Cette apparence de désordre qui règne à la surface, lui persuade, au premier abord, qu'il y a anarchie complète dans la société; ce n'est qu'en examinant le fond des choses qu'il se détrompe.

Certaines entreprises intéressent l'État entier, et ne peuvent cependant s'exécuter, parce qu'il n'y a point d'administration nationale qui les dirige. Abandonnées aux soins des communes et des comtés, livrées à des agents élus et temporaires, elles n'amènent aucun résultat, ou ne produisent rien de durable.

Les partisans de la centralisation en Europe soutiennent que le pouvoir gouvernemental administre mieux les localités qu'elles ne pourraient s'administrer elles-mêmes: cela peut être vrai, quand le pouvoir central est éclairé et les localités sans lumières, quand il est actif et qu'elles sont inertes, quand il a l'habitude d'agir et elles l'habitude d'obéir. On comprend même que plus la centralisation augmente, plus cette double tendance s'accroît, et plus la capacité d'une part et l'incapacité de l'autre deviennent saillantes.

Mais je nie qu'il en soit ainsi quand le peuple est éclairé, éveillé sur ses intérêts, et habitué à y songer comme il le fait en Amérique.

Je suis persuadé, au contraire, que dans ce cas la force collective des citoyens sera toujours plus puissante pour produire le bien-être social que l'autorité du gouvernement.

J'avoue qu'il est difficile d'indiquer d'une manière certaine le moyen de réveiller un peuple qui sommeille, pour lui donner des passions et des lumières qu'il n'a pas; persuader aux hommes qu'ils doivent s'occuper de leurs affaires, est, je ne l'ignore pas, une entreprise ardue. Il serait souvent moins malaisé de les intéresser aux détails de l'étiquette d'une cour qu'à la réparation de leur maison commune.

Mais je pense aussi que lorsque l'administration centrale prétend remplacer complétement le concours libre des premiers intéressés, elle se trompe ou veut vous tromper.

Un pouvoir central, quelque éclairé, quelque savant qu'on l'imagine, ne peut embrasser à lui seul tous les détails de la vie d'un grand peuple. Il ne le peut, parce qu'un pareil travail excède les forces humaines. Lorsqu'il veut, par ses seuls soins, créer et faire fonctionner tant de ressorts divers, il se contente d'un résultat fort incomplet, ou s'épuise en inutiles efforts.

Il arrive quelquefois alors que la centralisation essaie, en désespoir de cause, d'appeler les citoyens à son aide; mais elle leur dit: Vous agirez comme je voudrai, autant que je voudrai, et précisément dans le sens que je voudrai. Vous vous chargerez de ces détails sans aspirer à diriger l'ensemble; vous travaillerez dans les ténèbres, et vous jugerez plus tard mon œuvre par ses résultats. Ce n'est point à de pareilles conditions qu'on obtient le concours de la volonté humaine. Il lui faut de la liberté dans ses allures, de la responsabilité dans ses actes. L'homme est ainsi fait qu'il préfère rester immobile que marcher sans indépendance vers un but qu'il ignore.

Je ne nierai pas qu'aux États-Unis on regrette souvent de ne point trouver ces règles uniformes qui semblent sans cesse veiller sur chacun de nous.

On y rencontre de temps en temps de grands exemples d'insouciance et d'incurie sociale. De loin en loin apparaissent des taches grossières qui semblent en désaccord complet avec la civilisation environnante.

Des entreprises utiles qui demandent un soin continuel et une exactitude rigoureuse pour réussir, finissent souvent par être abandonnées; car, en Amérique comme ailleurs, le peuple procède par efforts momentanés et impulsions soudaines.

J'admettrai, du reste, si l'on veut, que les villages et les comtés des États-Unis seraient plus utilement administrés par une autorité centrale placée loin d'eux, et qui leur resterait étrangère, que par des fonctionnaires pris dans leur sein. Je reconnaîtrai, si on l'exige, qu'il régnerait plus de sécurité en Amérique, qu'on y ferait un emploi plus sage et plus judicieux des ressources sociales, si l'administration de tout le pays était concentrée dans une seule main. Les avantages politiques que les Américains retirent du système de la décentralisation me le feraient encore préférer au système contraire.

Que m'importe, après tout, qu'il y ait une autorité toujours sur pied, qui veille à ce que mes plaisirs soient tranquilles, qui vole au-devant de mes pas pour détourner tous les dangers, sans que j'aie même le besoin d'y songer; si cette autorité, en même temps qu'elle ôte ainsi les moindres épines sur mon passage, est maîtresse absolue de ma liberté et de ma vie; si elle monopolise le mouvement et l'existence à tel point qu'il faille que tout languisse autour d'elle quand elle languit, que tout dorme quand elle dort, que tout périsse si elle meurt?

Il y a telles nations de l'Europe où l'habitant se considère comme une espèce de colon indifférent à la destinée du lieu qu'il habite. Les plus grands changements surviennent dans son pays sans son concours; il ne sait même pas précisément ce qui s'est passé; il s'en doute; il a entendu raconter l'événement par hasard. Bien plus, la fortune de son village, la police de sa rue, le sort de son église et de son presbytère ne le touchent point; il pense que toutes ces choses ne le regardent en aucune façon, et qu'elles appartiennent à un étranger puissant qu'on appelle le gouvernement. Pour lui, il jouit de ces biens comme un usufruitier, sans esprit de propriété et sans idées d'amélioration quelconque. Ce désintéressement de soi-même va si loin, que si sa propre sûreté ou celle de ses enfants est enfin compromise, au lieu de s'occuper d'éloigner le danger, il croise les bras pour attendre que la nation tout entière vienne à son aide. Cet homme, du reste, bien qu'il ait fait un sacrifice si complet de son libre arbitre, n'aime pas plus qu'un autre l'obéissance. Il se soumet, il est vrai, au bon plaisir d'un commis; mais il se plaît à braver la loi comme un ennemi vaincu, dès que la force se retire. Aussi le voit-on sans cesse osciller entre la servitude et la licence.

Quand les nations sont arrivées à ce point, il faut qu'elles modifient leurs lois et leurs mœurs, ou qu'elles périssent, car la source des vertus publiques y est comme tarie: on y trouve encore des sujets, mais on n'y voit plus de citoyens.

Je dis que de pareilles nations sont préparées pour la conquête. Si elles ne disparaissent pas de la scène du monde, c'est qu'elles sont environnées de nations semblables ou inférieures à elles; c'est qu'il reste encore dans leur sein une sorte d'instinct indéfinissable de la patrie, je ne sais quel orgueil irréfléchi du nom qu'elle porte, quel vague souvenir de leur gloire passée, qui, sans se rattacher précisément à rien, suffit pour leur imprimer au besoin une impulsion conservatrice.

On aurait tort de se rassurer en songeant que certains peuples ont fait de prodigieux efforts pour défendre une patrie dans laquelle ils vivaient pour ainsi dire en étrangers. Qu'on y prenne bien garde, et on verra que la religion était presque toujours alors leur principal mobile.

La durée, la gloire, ou la prospérité de la nation étaient devenues pour eux des dogmes sacrés, et en défendant leur patrie, ils défendaient aussi cette cité sainte dans laquelle ils étaient tous citoyens.

Les populations turques n'ont jamais pris aucune part à la direction des affaires de la société; elles ont cependant accompli d'immenses entreprises, tant qu'elles ont vu le triomphe de la religion de Mahomet dans les conquêtes des sultans. Aujourd'hui la religion s'en va; le despotisme seul leur reste: elles tombent.

Montesquieu, en donnant au despotisme une force qui lui fût propre, lui a fait, je pense, un honneur qu'il ne méritait pas. Le despotisme, à lui tout seul, ne peut rien maintenir de durable. Quand on y regarde de près, on aperçoit que ce qui a fait long-temps prospérer les gouvernements absolus, c'est la religion et non la crainte.

On ne rencontrera jamais, quoi qu'on fasse, de véritable puissance parmi les hommes, que dans le concours libre des volontés. Or, il n'y a au monde que le patriotisme, ou la religion, qui puisse faire marcher pendant long-temps vers un même but l'universalité des citoyens.

Il ne dépend pas des lois de ranimer des croyances qui s'éteignent; mais il dépend des lois d'intéresser les hommes aux destinées de leur pays. Il dépend des lois de réveiller et de diriger cet instinct vague de la patrie qui n'abandonne jamais le cœur de l'homme, et, en le liant aux pensées, aux passions, aux habitudes de chaque jour, d'en faire un sentiment réfléchi et durable. Et qu'on ne dise point qu'il est trop tard pour le tenter; les nations ne vieillissent point de la même manière que les hommes. Chaque génération qui naît dans leur sein est comme un peuple nouveau qui vient s'offrir à la main du législateur.

Ce que j'admire le plus en Amérique, ce ne sont pas les effets administratifs de la décentralisation, ce sont ses effets politiques. Aux États-Unis, la patrie se fait sentir partout. Elle est un objet de sollicitude depuis le village jusqu'à l'Union entière. L'habitant s'attache à chacun des intérêts de son pays comme aux siens mêmes. Il se glorifie de la gloire de la nation; dans les succès qu'elle obtient, il croit reconnaître son propre ouvrage, et il s'en élève; il se réjouit de la prospérité générale dont il profite. Il a pour sa patrie un sentiment analogue à celui qu'on éprouve pour sa famille, et c'est encore par une sorte d'égoïsme qu'il s'intéresse à l'État.

Souvent l'Européen ne voit dans le fonctionnaire public que la force; l'Américain y voit le droit. On peut donc dire qu'en Amérique l'homme n'obéit jamais à l'homme, mais à la justice ou à la loi.

Aussi a-t-il conçu de lui-même une opinion souvent exagérée, mais presque toujours salutaire. Il se confie sans crainte à ses propres forces, qui lui paraissent suffire à tout. Un particulier conçoit la pensée d'une entreprise quelconque; cette entreprise eût-elle un rapport direct avec le bien-être de la société, il ne lui vient pas l'idée de s'adresser à l'autorité publique pour obtenir son concours. Il fait connaître son plan, s'offre à l'exécuter, appelle les forces individuelles au secours de la sienne, et lutte corps à corps contre tous les obstacles. Souvent, sans doute, il réussit moins bien que si l'État était à sa place; mais, à la longue, le résultat général de toutes les entreprises individuelles dépasse de beaucoup ce que pourrait faire le gouvernement.

Comme l'autorité administrative est placée à côté des administrés, et les représente en quelque sorte eux-mêmes, elle n'excite ni jalousie ni haine. Comme ses moyens d'action sont bornés, chacun sent qu'il ne peut s'en reposer uniquement sur elle.

Lors donc que la puissance administrative intervient dans le cercle de ses attributions, elle ne se trouve point abandonnée à elle-même comme en Europe. On ne croit pas que les devoirs des particuliers aient cessé, parce que le représentant du public vient à agir. Chacun, au contraire, le guide, l'appuie et le soutient.

L'action des forces individuelles se joignant à l'action des forces sociales, on en arrive souvent à faire ce que l'administration la plus concentrée et la plus énergique serait hors d'état d'exécuter (I).

Je pourrais citer beaucoup de faits à l'appui de ce que j'avance; mais j'aime mieux n'en prendre qu'un seul, et choisir celui que je connais le mieux.

En Amérique, les moyens qui sont mis à la disposition de l'autorité pour découvrir les crimes et poursuivre les criminels, sont en petit nombre.

La police administrative n'existe pas; les passeports sont inconnus. La police judiciaire, aux États-Unis, ne saurait se comparer à la nôtre; les agents du ministère public sont peu nombreux, ils n'ont pas toujours l'initiative des poursuites; l'instruction est rapide et orale. Je doute cependant que, dans aucun pays, le crime échappe aussi rarement à la peine.

La raison en est que tout le monde se croit intéressé à fournir les preuves du délit et à saisir le délinquant.

J'ai vu, pendant mon séjour aux États-Unis, les habitants d'un comté où un grand crime avait été commis, former spontanément des comités, dans le but de poursuivre le coupable et de le livrer aux tribunaux.

En Europe, le criminel est un infortuné qui combat pour dérober sa tête aux agents du pouvoir; la population assiste en quelque sorte à la lutte. En Amérique, c'est un ennemi du genre humain, et il a contre lui l'humanité tout entière.

Je crois les institutions provinciales utiles à tous les peuples; mais aucun ne me semble avoir un besoin plus réel de ces institutions que celui dont l'état social est démocratique.

Dans une aristocratie, on est toujours sûr de maintenir un certain ordre au sein de la liberté.

Les gouvernants ayant beaucoup à perdre, l'ordre est un d'un grand intérêt pour eux.

On peut dire également que dans une aristocratie le peuple est à l'abri des excès du despotisme, parce qu'il se trouve toujours des forces organisées prêtes à résister au despote.

Une démocratie sans institutions provinciales ne possède aucune garantie contre de pareils maux.

Comment faire supporter la liberté dans les grandes choses à une multitude qui n'a pas appris à s'en servir dans les petites?

Comment résister à la tyrannie dans un pays où chaque individu est faible, et où les individus ne sont unis par aucun intérêt commun?

Ceux qui craignent la licence, et ceux qui redoutent le pouvoir absolu, doivent donc également désirer le développement graduel des libertés provinciales.

Je suis convaincu, du reste, qu'il n'y a pas de nations plus exposées à tomber sous le joug de la centralisation administrative que celles dont l'état social est démocratique.

Plusieurs causes concourent à ce résultat, mais entre autres celle-ci:

La tendance permanente de ces nations est de concentrer toute la puissance gouvernementale dans les mains du seul pouvoir qui représente directement le peuple, parce que, au-delà du peuple, on n'aperçoit plus que des individus égaux confondus dans une masse commune.

Or, quand un même pouvoir est déjà revêtu de tous les attributs du gouvernement, il lui est fort difficile de ne pas chercher à pénétrer dans les détails de l'administration, et il ne manque guère de trouver à la longue l'occasion de le faire. Nous en avons été témoins parmi nous.

Il y a eu, dans la révolution française, deux mouvements en sens contraire qu'il ne faut pas confondre: l'un favorable à la liberté, l'autre favorable au despotisme.

Dans l'ancienne monarchie, le roi faisait seul la loi, au-dessous du pouvoir souverain se trouvaient placés quelques restes, à moitié détruits, d'institutions provinciales. Ces institutions provinciales étaient incohérentes, mal ordonnées, souvent absurdes. Dans les mains de l'aristocratie, elles avaient été quelquefois des instruments d'oppression.

La révolution s'est prononcée en même temps contre la royauté et contre les institutions provinciales. Elle a confondu dans une même haine tout ce qui l'avait précédé, le pouvoir absolu et ce qui pouvait tempérer ses rigueurs; elle a été tout à la fois républicaine et centralisante.

Ce double caractère de la révolution française est un fait dont les amis du pouvoir absolu se sont emparés avec grand soin. Lorsque vous les voyez défendre la centralisation administrative, vous croyez qu'ils travaillent en faveur du despotisme? Nullement, ils défendent une des grandes conquêtes de la révolution (K). De cette manière, on peut rester populaire et ennemi des droits du peuple; serviteur caché de la tyrannie et amant avoué de la liberté.

J'ai visité les deux nations qui ont développé au plus haut degré le système des libertés provinciales, et j'ai écouté la voix des partis qui divisent ces nations.

En Amérique, j'ai trouvé des hommes qui aspiraient en secret à détruire les institutions démocratiques de leur pays. En Angleterre, j'en ai trouvé d'autres qui attaquaient hautement l'aristocratie; je n'en ai pas rencontré un seul qui ne regardât la liberté provinciale comme un grand bien.

J'ai vu, dans ces deux pays, imputer les maux de l'État à une infinité de causes diverses, mais jamais à la liberté communale.

J'ai entendu les citoyens attribuer la grandeur ou la prospérité de leur patrie à une multitude de raisons; mais je les ai entendus tous mettre en première ligne et classer à la tête de tous les autres avantages la liberté provinciale.

Croirai-je que des hommes naturellement si divisés qu'ils ne s'entendent ni sur les doctrines religieuses, ni sur les théories politiques, tombent d'accord sur un seul fait, celui dont ils peuvent le mieux juger, puisqu'il se passe chaque jour sous leurs yeux, et que ce fait soit erroné?

Il n'y a que les peuples qui n'ont que peu ou point d'institutions provinciales qui nient leur utilité; c'est-à-dire que ceux-là seuls qui ne connaissent point la chose en médisent.[Retour à la Table des Matières]

CHAPITRE VI. DU POUVOIR JUDICIAIRE AUX ÉTATS-UNIS ET DE SON ACTION SUR LA SOCIÉTÉ POLITIQUE.

Les Anglo-Américains ont conservé au pouvoir judiciaire tous les caractères qui le distinguent chez les autres peuples. — Cependant ils en ont fait un grand pouvoir politique. — Comment. — En quoi le système judiciaire des Anglo-Américains diffère de tous les autres. — Pourquoi les juges américains ont le droit de déclarer les lois inconstitutionnelles. — Comment les juges américains usent de ce droit. — Précautions prises par le législateur pour empêcher l'abus de ce droit.

J'ai cru devoir consacrer un chapitre à part au pouvoir judiciaire. Son importance politique est si grande qu'il m'a paru que ce serait la diminuer aux yeux des lecteurs que d'en parler en passant.

Il y a eu des confédérations ailleurs qu'en Amérique; on a vu des républiques autre part que sur les rivages du Nouveau-Monde; le système représentatif est adopté dans plusieurs États de l'Europe; mais je ne pense pas que jusqu'à présent aucune nation du monde ait constitué le pouvoir judiciaire de la même manière que les Américains.

Ce qu'un étranger comprend avec le plus de peine, aux États-Unis, c'est l'organisation judiciaire. Il n'y a pour ainsi dire pas d'événement politique dans lequel il n'entende invoquer l'autorité du juge; et il en conclut naturellement qu'aux États-Unis le juge est une des premières puissances politiques. Lorsqu'il vient ensuite à examiner la constitution des tribunaux, il ne leur découvre, au premier abord, que des attributions et des habitudes judiciaires. À ses yeux, le magistrat ne semble jamais s'introduire dans les affaires publiques que par hasard; mais ce même hasard revient tous les jours.

Lorsque le parlement de Paris faisait des remontrances et refusait d'enregistrer un édit; lorsqu'il faisait citer lui-même à sa barre un fonctionnaire prévaricateur, on apercevait à découvert l'action politique du pouvoir judiciaire. Mais rien de pareil ne se voit aux États-Unis.

Les Américains ont conservé au pouvoir judiciaire tous les caractères auxquels on a coutume de le reconnaître. Ils l'ont exactement renfermé dans le cercle où il a l'habitude de se mouvoir.

Le premier caractère de la puissance judiciaire, chez tous les peuples, est de servir d'arbitre. Pour qu'il y ait lieu à action de la part des tribunaux, il faut qu'il y ait contestation. Pour qu'il y ait juge, il faut qu'il y ait procès. Tant qu'une loi ne donne pas lieu à une contestation, le pouvoir judiciaire n'a donc point occasion de s'en occuper. Il existe, mais il ne la voit pas. Lorsqu'un juge, à propos d'un procès, attaque une loi relative à ce procès, il étend le cercle de ses attributions, mais il n'en sort pas, puisqu'il lui a fallu, en quelque sorte, juger la loi pour arriver à juger le procès. Lorsqu'il prononce sur une loi, sans partir d'un procès, il sort complétement de sa sphère, et il pénètre dans celle du pouvoir législatif.

Le second caractère de la puissance judiciaire est de prononcer sur des cas particuliers et non sur des principes généraux. Qu'un juge, en tranchant une question particulière, détruise un principe général, par la certitude où l'on est que, chacune des conséquences de ce même principe étant frappée de la même manière, le principe devient stérile, il reste dans le cercle naturel de son action. Mais que le juge attaque directement le principe général, et le détruise sans avoir en vue un cas particulier, il sort du cercle où tous les peuples se sont accordés à l'enfermer. Il devient quelque chose de plus important, de plus utile peut-être qu'un magistrat, mais il cesse de représenter le pouvoir judiciaire.

Le troisième caractère de la puissance judiciaire est de ne pouvoir agir que quand on l'appelle, ou, suivant l'expression légale, quand elle est saisie. Ce caractère ne se rencontre point aussi généralement que les deux autres. Je crois cependant que, malgré les exceptions, on peut le considérer comme essentiel. De sa nature, le pouvoir judiciaire est sans action; il faut le mettre en mouvement pour qu'il se remue. On lui dénonce un crime, et il punit le coupable; on l'appelle à redresser une injustice, et il la redresse; on lui soumet un acte, et il l'interprète; mais il ne va pas de lui-même poursuivre les criminels, rechercher l'injustice et examiner les faits. Le pouvoir judiciaire ferait en quelque sorte violence à cette nature passive, s'il prenait de lui-même l'initiative et s'établissait en censeur des lois.

Les Américains ont conservé au pouvoir judiciaire ces trois caractères distinctifs. Le juge américain ne peut prononcer que lorsqu'il y a litige. Il ne s'occupe jamais que d'un cas particulier; et, pour agir, il doit toujours attendre qu'on l'ait saisi.

Le juge américain ressemble donc parfaitement aux magistrats des autres nations. Cependant, il est revêtu d'un immense pouvoir politique.

D'où vient cela? Il se meut dans le même cercle et se sert des mêmes moyens que les autres juges; pourquoi possède-t-il une puissance que ces derniers n'ont pas?

La cause en est dans ce seul fait: les Américains ont reconnu aux juges le droit de fonder leurs arrêts sur la constitution plutôt que sur les lois. En d'autres termes, ils leur ont permis de ne point appliquer les lois qui leur paraîtraient inconstitutionnelles.

Je sais qu'un droit semblable a été quelquefois réclamé par les tribunaux d'autres pays; mais il ne leur a jamais été concédé. En Amérique, il est reconnu par tous les pouvoirs; on ne rencontre ni un parti, ni même un homme qui le conteste.

L'explication de ceci doit se trouver dans le principe même des constitutions américaines.

En France, la constitution est une œuvre immuable ou censée telle. Aucun pouvoir ne saurait y rien changer: telle est la théorie reçue (L).

En Angleterre, on reconnaît au parlement le droit de modifier la constitution. En Angleterre, la constitution peut donc changer sans cesse, ou plutôt elle n'existe point. Le parlement, en même temps qu'il est corps législatif, est corps constituant (M).

En Amérique, les théories politiques sont plus simples et plus rationnelles.

Une constitution américaine n'est point censée immuable comme en France; elle ne saurait être modifiée par les pouvoirs ordinaires de la société, comme en Angleterre. Elle forme une œuvre à part, qui, représentant la volonté de tout le peuple, oblige les législateurs comme les simples citoyens, mais qui peut être changée par la volonté du peuple, suivant des formes qu'on a établies, et dans des cas qu'on a prévus.

En Amérique, la constitution peut donc varier; mais, tant qu'elle existe, elle est l'origine de tous les pouvoirs. La force prédominante est en elle seule.

Il est facile de voir en quoi ces différences doivent influer sur la position et sur les droits du corps judiciaire dans les trois pays que j'ai cités.

Si, en France, les tribunaux pouvaient désobéir aux lois, sur le fondement qu'ils les trouvent inconstitutionnelles, le pouvoir constituant serait réellement dans leurs mains, puisque seuls ils auraient le droit d'interpréter une constitution dont nul ne pourrait changer les termes. Ils se mettraient donc à la place de la nation et domineraient la société, autant du moins que la faiblesse inhérente au pouvoir judiciaire leur permettrait de le faire.

Je sais qu'en refusant aux juges le droit de déclarer les lois inconstitutionnelles, nous donnons indirectement au corps législatif le pouvoir de changer la constitution, puisqu'il ne rencontre plus de barrière légale qui l'arrête. Mais mieux vaut encore accorder le pouvoir de changer la constitution du peuple à des hommes qui représentent imparfaitement les volontés du peuple, qu'à d'autres qui ne représentent qu'eux-mêmes.

Il serait bien plus déraisonnable encore de donner aux juges anglais le droit de résister aux volontés du corps législatif, puisque le parlement, qui fait la loi, fait également la constitution, et que, par conséquent, on ne peut, en aucun cas, appeler une loi inconstitutionnelle quand elle émane des trois pouvoirs.

Aucun de ces deux raisonnements n'est applicable à l'Amérique.

Aux États-Unis, la constitution domine les législateurs comme les simples citoyens. Elle est donc la première des lois, et ne saurait être modifiée par une loi. Il est donc juste que les tribunaux obéissent à la constitution, préférablement à toutes les lois. Ceci tient à l'essence même du pouvoir judiciaire: choisir entre les dispositions légales celles qui l'enchaînent le plus étroitement, est, en quelque sorte, le droit naturel du magistrat.

En France, la constitution est également la première des lois, et les juges ont un droit égal à la prendre pour base de leurs arrêts; mais, en exerçant ce droit, ils ne pourraient manquer d'empiéter sur un autre plus sacré encore que le leur: celui de la société au nom de laquelle ils agissent. Ici la raison ordinaire doit céder devant la raison d'État.

En Amérique, où la nation peut toujours, en changeant sa constitution, réduire les magistrats à l'obéissance, un semblable danger n'est pas à craindre. Sur ce point, la politique et la logique sont donc d'accord, et le peuple ainsi que le juge y conservent également leurs priviléges.

Lorsqu'on invoque, devant les tribunaux des États-Unis, une loi que le juge estime contraire à la constitution, il peut donc refuser de l'appliquer. Ce pouvoir est le seul qui soit particulier au magistrat américain, mais une grande influence politique en découle.

Il est, en effet, bien peu de lois qui soient de nature à échapper pendant long-temps à l'analyse judiciaire; car il en est bien peu qui ne blessent un intérêt individuel, et que des plaideurs ne puissent ou ne doivent invoquer devant les tribunaux.

Or, du jour où le juge refuse d'appliquer une loi dans un procès, elle perd à l'instant une partie de sa force morale. Ceux qu'elle a lésés sont alors avertis qu'il existe un moyen de se soustraire à l'obligation de lui obéir: les procès se multiplient, et elle tombe dans l'impuissance. Il arrive alors l'une de ces deux choses: le peuple change sa constitution ou la législature rapporte sa loi.

Les Américains ont donc confié à leurs tribunaux un immense pouvoir politique; mais en les obligeant à n'attaquer les lois que par des moyens judiciaires, ils ont beaucoup diminué les dangers de ce pouvoir.

Si le juge avait pu attaquer les lois d'une façon théorique et générale; s'il avait pu prendre l'initiative et censurer le législateur, il fût entré avec éclat sur la scène politique; devenu le champion ou l'adversaire d'un parti, il eût appelé toutes les passions qui divisent le pays à prendre part à la lutte. Mais quand le juge attaque une loi dans un débat obscur et sur une application particulière, il dérobe en partie l'importance de l'attaque aux regards du public. Son arrêt n'a pour but que de frapper un intérêt individuel; la loi ne se trouve blessée que par hasard.

D'ailleurs, la loi ainsi censurée n'est pas détruite: sa force morale est diminuée, mais son effet matériel n'est point suspendu. Ce n'est que peu à peu, et sous les coups répétés de la jurisprudence, qu'enfin elle succombe.

De plus, on comprend sans peine qu'en chargeant l'intérêt particulier de provoquer la censure des lois, en liant intimement le procès fait à la loi au procès fait à un homme, on s'assure que la législation ne sera pas légèrement attaquée. Dans ce système, elle n'est plus exposée aux agressions journalières des partis. En signalant les fautes du législateur, on obéit à un besoin réel: on part d'un fait positif et appréciable, puisqu'il doit servir de base à un procès.

Je ne sais si cette manière d'agir des tribunaux américains, en même temps qu'elle est la plus favorable à l'ordre public, n'est pas aussi la plus favorable à la liberté.

Si le juge ne pouvait attaquer les législateurs que de front, il y a des temps où il craindrait de le faire; il en est d'autres où l'esprit de parti le pousserait chaque jour à l'oser. Ainsi il arriverait que les lois seraient attaquées quand le pouvoir dont elles émanent serait faible, et qu'on s'y soumettrait sans murmurer quand il serait fort; c'est-à-dire que souvent on attaquerait les lois lorsqu'il serait le plus utile de les respecter, et qu'on les respecterait quand il deviendrait facile d'opprimer en leur nom.

Mais le juge américain est amené malgré lui sur le terrain de la politique. Il ne juge la loi que parce qu'il a à juger un procès, et il ne peut s'empêcher de juger le procès. La question politique qu'il doit résoudre se rattache à l'intérêt des plaideurs, et il ne saurait refuser de la trancher sans faire un déni de justice. C'est en remplissant les devoirs étroits imposés à la profession du magistrat, qu'il fait l'acte du citoyen. Il est vrai que, de cette manière, la censure judiciaire, exercée par les tribunaux sur la législation, ne peut s'étendre sans distinction à toutes les lois, car il en est qui ne peuvent jamais donner lieu à cette sorte de contestation nettement formulée qu'on nomme un procès. Et lorsqu'une pareille contestation est possible, on peut encore concevoir qu'il ne se rencontre personne qui veuille en saisir les tribunaux.

Les Américains ont souvent senti cet inconvénient, mais ils ont laissé le remède incomplet, de peur de lui donner, dans tous les cas, une efficacité dangereuse.

Resserré dans ses limites, le pouvoir accordé aux tribunaux américains de prononcer sur l'inconstitutionnalité des lois, forme encore une des plus puissantes barrières qu'on ait jamais élevées contre la tyrannie des assemblées politiques.

AUTRES POUVOIRS ACCORDÉS AUX JUGES AMÉRICAINS.

Aux États-Unis tous les citoyens ont le droit d'accuser les fonctionnaires publics devant les tribunaux ordinaires. — Comment ils usent de ce droit. — Art. 75 de la constitution française de l'an VIII. — Les Américains et les Anglais ne peuvent comprendre le sens de cet article.

Je ne sais si j'ai besoin de dire que chez un peuple libre, comme les Américains, tous les citoyens ont le droit d'accuser les fonctionnaires publics devant les juges ordinaires, et que tous les juges ont le droit de condamner les fonctionnaires publics, tant la chose est naturelle.

Ce n'est pas accorder un privilége particulier aux tribunaux que de leur permettre de punir les agents du pouvoir exécutif, quand ils violent la loi. C'est leur enlever un droit naturel que de le leur défendre.

Il ne m'a pas paru qu'aux États-Unis, en rendant tous les fonctionnaires responsables des tribunaux, on eût affaibli les ressorts du gouvernement.

Il m'a semblé, au contraire, que les Américains, en agissant ainsi, avaient augmenté le respect qu'on doit aux gouvernants, ceux-ci prenant beaucoup plus de soin d'échapper à la critique.

Je n'ai point observé, non plus, qu'aux États-Unis on intentât beaucoup de procès politiques, et je me l'explique sans peine. Un procès est toujours, quelle que soit sa nature, une entreprise difficile et coûteuse. Il est aisé d'accuser un homme public dans les journaux, mais ce n'est pas sans de graves motifs qu'on se décide à le citer devant la justice. Pour poursuivre juridiquement un fonctionnaire, il faut donc avoir un juste motif de plainte; et les fonctionnaires ne fournissent guère un semblable motif quand ils craignent d'être poursuivis.

Ceci ne tient pas à la forme républicaine qu'ont adoptée les Américains, car la même expérience peut se faire tous les jours en Angleterre.

Ces deux peuples n'ont pas cru avoir assuré leur indépendance, en permettant la mise en jugement des principaux agents du pouvoir. Ils ont pensé que c'était bien plutôt par de petits procès, mis chaque jour à la portée des moindres citoyens, qu'on parvenait à garantir la liberté, que par de grandes procédures auxquelles on n'a jamais recours ou qu'on emploie trop tard.

Dans le moyen-âge, où il était très difficile d'atteindre les criminels, quand les juges en saisissaient quelques uns, il leur arrivait souvent d'infliger à ces malheureux d'affreux supplices; ce qui ne diminuait pas le nombre des coupables. On a découvert depuis qu'en rendant la justice tout à la fois plus sûre et plus douce, on la rendait en même temps plus efficace.

Les Américains et les Anglais pensent qu'il faut traiter l'arbitraire et la tyrannie comme le vol: faciliter la poursuite et adoucir la peine.

En l'an VIII de la république française, il parut une constitution dont l'art. 75 était ainsi conçu: «Les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis, pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d'une décision du Conseil d'État; en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires.»

La constitution de l'an VIII passa, mais non cet article, qui resta après elle; et on l'oppose, chaque jour encore, aux justes réclamations des citoyens.

J'ai souvent essayé de faire comprendre le sens de cet art. 75 à des Américains ou à des Anglais, et il m'a toujours été très difficile d'y parvenir.

Ce qu'ils apercevaient d'abord, c'est que le Conseil d'État, en France, étant un grand tribunal fixé au centre du royaume, il y avait une sorte de tyrannie à renvoyer préliminairement devant lui tous les plaignants.

Mais quand je cherchais à leur faire comprendre que le Conseil d'État n'était point un corps judiciaire, dans le sens ordinaire du mot, mais un corps administratif, dont les membres dépendaient du roi; de telle sorte que le roi, après avoir souverainement commandé à l'un de ses serviteurs, appelé préfet, de commettre une iniquité, pouvait commander souverainement à un autre de ses serviteurs, appelé conseiller d'État, d'empêcher qu'on ne fît punir le premier; quand je leur montrais le citoyen, lésé par l'ordre du prince, réduit à demander au prince lui-même l'autorisation d'obtenir justice, ils refusaient de croire à de semblables énormités, et m'accusaient de mensonge et d'ignorance.

Il arrivait souvent, dans l'ancienne monarchie, que le parlement décrétait de prise de corps le fonctionnaire public qui se rendait coupable d'un délit. Quelquefois l'autorité royale, intervenant, faisait annuler la procédure. Le despotisme se montrait alors à découvert, et, en obéissant, on ne se soumettait qu'à la force.

Nous avons donc bien reculé du point où étaient arrivés nos pères; car nous laissons faire, sous couleur de justice, et consacrer au nom de la loi, ce que la violence seule leur imposait.[Retour à la Table des Matières]

CHAPITRE VII. DU JUGEMENT POLITIQUE AUX ÉTATS-UNIS.

Ce que l'auteur entend par jugement politique. — Comment on comprend le jugement politique en France, en Angleterre, aux États-Unis. — En Amérique le juge politique ne s'occupe que des fonctionnaires publics. — Il prononce des destitutions plutôt que des peines. — Le jugement politique, moyen habituel du gouvernement. — Le jugement politique, tel qu'on l'entend aux États-Unis, est, malgré sa douceur, et peut-être à cause de sa douceur, une arme très puissante dans les mains de la majorité.

J'entends par jugement politique, l'arrêt que prononce un corps politique momentanément revêtu du droit de juger.

Dans les gouvernements absolus, il est inutile de donner aux jugements des formes extraordinaires: le prince, au nom duquel on poursuit l'accusé, étant maître des tribunaux comme de tout le reste, n'a pas besoin de chercher de garantie ailleurs que dans l'idée qu'on a de sa puissance. La seule crainte qu'il puisse concevoir est qu'on ne garde même pas les apparences extérieures de la justice, et qu'on ne déshonore son autorité en voulant l'affermir.

Mais dans la plupart des pays libres, où la majorité ne peut jamais agir sur les tribunaux, comme le ferait un prince absolu, il est quelquefois arrivé de placer momentanément la puissance judiciaire entre les mains des représentants mêmes de la société. On a mieux aimé y confondre ainsi momentanément les pouvoirs, que d'y violer le principe nécessaire de l'unité du gouvernement. L'Angleterre, la France et les États-Unis ont introduit le jugement politique dans leurs lois: il est curieux d'examiner le parti que ces trois grands peuples en ont tiré.

À côté de la chambre des pairs se trouve un autre pouvoir politique, revêtu du droit d'accuser. La seule différence qui existe, sur ce point, entre les deux pays, est celle-ci: en Angleterre, les députés peuvent accuser qui bon leur plaît devant les pairs; tandis qu'en France ils ne peuvent poursuivre de cette manière que les ministres du roi.

Du reste, dans les deux pays, la chambre des pairs trouve à sa disposition toutes les lois pénales pour en frapper les délinquants.

Aux États-Unis, comme en Europe, l'une des deux branches de la législature est revêtue du droit d'accuser, et l'autre du droit de juger. Les représentants dénoncent le coupable, le sénat le punit.

Mais le sénat ne peut être saisi que par les représentants, et les représentants ne peuvent accuser devant lui que des fonctionnaires publics. Ainsi le sénat a une compétence plus restreinte que la cour des pairs de France, et les représentants ont un droit d'accusation plus étendu que nos députés.

Mais voici la plus grande différence qui existe entre l'Amérique et l'Europe: en Europe, les tribunaux politiques peuvent appliquer toutes les dispositions du Code pénal; en Amérique, lorsqu'ils ont enlevé à un coupable le caractère public dont il était revêtu, et l'ont déclaré indigne d'occuper aucunes fonctions politiques à l'avenir, leur droit est épuisé, et la tâche des tribunaux ordinaires commence.

Je suppose que le président des États-Unis ait commis un crime de haute trahison.

La chambre des représentants l'accuse, les sénateurs prononcent sa déchéance. Il paraît ensuite devant un jury, qui seul peut lui enlever la liberté ou la vie.