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Au XVIe siècle, l'organe essentiel de la volonté royale était le Conseil du roi, où l'on distinguait le Conseil privé, qui dirigeait l'administration, la justice et les finances du royaume, et le Conseil des affaires, une quintessence du premier, auquel étaient réservées les questions les plus importantes du dedans et du dehors418. Le Conseil du roi, à la fois conseil de délibération et conseil d'exécution, réunissait les fonctions que se partagent aujourd'hui le Conseil d'État, la Cour de Cassation et le Conseil des ministres. A cette époque les secrétaires d'État, qui furent à partir de Louis XIV les agents suprêmes du pouvoir central, n'étaient considérés encore que comme les expéditeurs des ordres du Conseil, et même quand ils assistaient aux réunions, ils ne délibéraient ni ne votaient. Quand certains d'entre eux y obtenaient séance et voix et se trouvaient ainsi associés aux actes du gouvernement, c'était par désignation particulière et non à titre de secrétaires d'État.